失范、原因及對策：當前鄉鎮公務員行政道德狀況研究
——基于實地調查的視角

方 軍

（安徽財經大學 行政管理系，安徽 蚌埠 233030）

失范、原因及對策：當前鄉鎮公務員行政道德狀況研究
——基于實地調查的視角

方 軍

（安徽財經大學 行政管理系，安徽 蚌埠 233030）

鄉鎮公務員行政道德失范問題是當前中國公共行政研究的核心問題之一。當前中國鄉鎮公務員行政道德失范主要表現在三個方面，即公共行政效率低下、公共責任缺失，公平正義感弱化、價值觀多元而紊亂，彼此信任度減弱、合作程度降低等。其道德失范的原因表現在四個方面，即各種思想文化的影響，社會體制和制度原因，行政道德失范的社會心理原因，幾種矛盾沖突和選擇困境的影響等。

鄉鎮公務員；行政道德；失范；問卷調查

鄉鎮公務員在我國現代化建設中占有重要地位，他們不僅是政府實施其價值目標的主要載體，是中央各種涉農政策的最終實踐者，也是整個國家穩定的重要維護力量。鄉鎮公務員行政道德水平如何，能否忠于職守，能否全心全意履行為人民服務的宗旨，這些都將直接影響整個國家政治的走向和政局的穩定。就此而言，對鄉鎮公務員行政道德狀況進行研究將具有重要的理論和現實意義。

一、鄉鎮公務員行政道德失范的表現

為了對鄉鎮公務員行政道德失范問題進行研究，本文采取了田野訪談和問卷調查的研究方法。調研從2009年12月22日開始，次年3月12日結束。我們在皖北H縣六個鄉鎮共計發放了210份問卷，回收206份，有效問卷182份。訪談人數26人次，座談6次，談話交流對象涵蓋了鄉鎮各級公務員，并通過Microsoft Excel 2007統計軟件對樣本數據進行分析和處理。從總體來看，在行政管理中當前我國鄉鎮公務員大多數都能堅持勤政、廉潔和高效的工作態度，其主流是積極的、進步的，但是由于受到各種因素的影響，鄉鎮公務員行政道德失范現象日益凸顯出來，主要表現在以下三個方面。

（一）公共行政效率低下，公共責任缺失

公共行政效率的提高一直是各級政府公務員追求的目標之一。行政管理中的公共效率，是指以盡可能低的行政管理成本，實現盡可能高的社會公共效益。

在問卷中，當問及“一些鄉鎮公務員在工作時間處理自己私人問題，您對此的看法”時，有50%的人認為只要不影響正常工作，可以接受；認為“別人的事情不好干涉，反正自己不會這樣做”的占16.8%；有共計26.3%的人持反對態度；也有6.7%的人聽之任之、習以為常。當問及“工作中，您將大部分的精力最主要用于什么”時，有77.7%的公務員認為是用于完成屬于自己的工作任務，15.2%的人認為是用于學習并提高自己的工作能力。這個數字的結果不但和有一半公務員認為在工作時間可以處理自己私人問題的理性判斷有出入，而且和實際情況也有很大的不符。通過訪談，我們發現有相當多的公務員并沒有把大部分精力放在完成工作上，之所以在做題時給出了相反的答案，可能是因為道德行為的意識和道德行為的執行陷入兩難境地，這可能也是問卷調查難以解決的悖論性問題。結合訪談和座談的內容，我們能夠掌握的情況就是，在工作時間都不能充分保障，且公時私用能被近半的人接受的情況下，工作效率是無法得到根本提升的。

同時，公共責任要求所有的公共管理者應當嚴格地履行他們各自的職能，擔負起與他們各自所承擔的公共職責相應的管理職責［1］。在調查中發現，大多數鄉鎮公務員政治發展前途無望，最好的情況也就是停在了正科或副科的位置上，導致工作沒有積極性，遇事不作為，被動負責的情況增多。

（二）公平正義感弱化，價值觀多元而紊亂

行政道德中的公平正義是對作為行政管理主體的各級政府機構及其工作人員在社會的制度設計和安排、制度執行與操作、公共決策與公共政策實施等方面的普遍公正要求。我們在H縣諸鄉鎮的調研中發現，經濟的發展和物質水平的提升是最為當緊的事，在這種思想的主導下，公務員的公平正義感就會受到抑制。即使他們有這個思想意識，也難以付諸行動，致使思想認識和實際行為發生背離。在農村，傳統鄉土倫理道德也遭到市場經濟各種價值觀的沖擊，轉型期中各種道德觀諸如傳統道德觀、社會主義道德觀、市場經濟中形成的道德觀和受西方影響的道德觀互相交織，無疑都會對基層公務員的行政行為產生影響。

在問及對“在我國的各級政府部門里，要想做到不貪污不腐敗很難，因為整個大環境就那樣子，誰也無法改變”這一判斷的看法時，有近30%的人同意這一看法，有10.5%的人選擇“說不清”，也有近60%的人選擇不同意這一看法。這里反映了兩種情況：一是腐敗問題已在各級政府部門普遍存在，情況很不樂觀。二是反映了基層公務員行政道德矛盾心理，一邊是高達近60%的公務員認為貪腐情況還是能夠改變的，一邊卻是當他們真正面臨貪腐情況發生的場景時，只有32.4%的公務員表示出了明確檢舉揭發的態度。這種矛盾性的反差，同樣表現在如下兩個問題的不同回答中，在對“鄉鎮公務員行政道德在農村精神文明建設中，具有示范效應”進行調查時，有91.5%的公務員選擇了同意這個判斷，也就是認為自己應當在農村社會構建中做出道德的表率。但是，當他們在回答“對公車私用的看法”時，雖然有58%的人認為“政府機關配車是國家資產，不能用來辦私事”，可還是有42%的人以各種理由為依據選擇了沉默或近乎相反的答案，這個和高達91.5%的人選擇公務員行政道德在農村精神文明建設中具有示范效應顯然不符。

（三）彼此信任度減弱，合作程度降低

在行政工作中和民眾的信任合作程度偏低，部門之間的合作信任有待加強，同事之間的深度信任合作不夠。當問及“去鄉鎮政府辦事，有人總結出‘門難進、臉難看、話難聽、事難辦’的現象判斷，您對此的看法”時，不同意這個判斷的占19.3%，認為只是極少個別人和部門如此的占28.7%，認為存在但不普遍的占38.1%，認為存在且很普遍的占13.8%。問及“由于各種惠農政策的頒布與執行，現在農村干群關系比以前好多了，你對此的看法”時，有76.8%的公務員選擇了同意這個看法，說明取消農業稅等各種農村公共政策執行后，干群關系出現了好的轉機，但是這個判斷只是和以前比較而言，同時也僅僅是公務員的單向度的評價。據我們和部分農民深度訪談的結果來看，農民的普遍反映則是，現在的干群關系比起以前是好些了，可是，當他們到政府各個部門去辦事時，時常都會遇到與如上現象判斷一樣的場面，但從公務員一面的判斷來看，情況似乎還不是很糟糕，甚至有19.3%的人明確表示了不同意這個判斷。面都見不到，合作就更難以進行，信任度也會降低，雖然有了干群關系改善的機會，但是由于沒有合作信任的意愿，甚至沒有合作信任的機制，干群關系就很難取得實質性的突破。

在問卷中，我們還設置了這樣的問題，“在日常工作中同事們互相合作完成工作，并彼此信任，您對此現象的看法是”什么，回答“經常出現”的占69.6%，回答“偶爾出現”的占17.6%，表明平時為了具體工作，互相合作信任的情景還是較為經常出現的。但是這種情況也僅限于平時的日常工作事項中，如果遇到重大事項，比如事關行政、道德兩難的問題，情況就會大不同。為此，我們也設置了這樣的問題，“當我在工作上面臨行政道德兩難時，商量的對象通常是誰”，回答是“同事”的僅占19.5%，還不如回答是“配偶或家人”的高，有31.6%的人選擇了“自行解決”。而當問及“當我在工作上面臨行政道德兩難時，我做最后決定所依據的建議通常是來自誰”時，回答來自“同事”的只占了16.9%，而有46.8%的人選擇了“自行解決”，這表明同事之間的深度信任合作還不夠，在面臨個人重大價值沖突和道德悖論問題時，首先想到的溝通對象并不是同事，且最終都是靠自己的道德理性判斷，反映出在較為復雜的鄉鎮行政倫理關系中道德抉擇的困難和自己承受壓力之重。在上述數據中，我們還發現配偶和家人在行政道德重塑中的重要性，這也符合中國傳統道德中注重家庭倫理道德的特點，致使家庭成為公務員接受道德培訓的重要場域。

（四）和諧社會理念理解的偏頗與踐行的不足

和諧社會理念有待進一步深入宣傳并使之落實于實踐，要在現實生活與工作的各個層面予以展示。和諧是一種關系的和諧，人本質上是一種關系的存在，作為人的社會性的一種表征，道德構成了社會秩序與個體整合所以可能的必要擔保。以政府及其工作人員為主體所展開的與社會各方面的關系，要想達到和諧通暢，如果離開了公務員行政道德的擔保便難以實現。在對H縣六鄉鎮的調查中，我們發現有59.8%的公務員認為自己所在的鄉鎮公務員行政道德狀況是“一般”的等級。結合本文其他部分分析，筆者認為，公務員行政道德秩序的形成是建構和諧政治社會的基礎，在建設和諧社會的今天，公務員自身的道德狀況不容樂觀，和農民的關系也有待加強，要想達到高度和諧與團結的局面更是要加倍努力。

另外，我們知道電子政務建設的目的是提高效能，增強行政透明度，但實際的情況也非常讓人憂慮。據Z鄉的王部長介紹，現在國家對農村鄉鎮電子網絡平臺建設很重視，分別設立了氣象網、農業信息網和針對基層黨組織建設的先鋒網，三網共用一個平臺，在每個鄉鎮都設立專門機構且有專門人員負責，投入了巨大資金，甚至把終端設置到了村兩委，但是使用率非常低，除非上面來檢查，平時無人過問，群眾更是很少知道還有這么一個網絡系統。同時，在H縣政府網站上，涉及各個鄉鎮的網絡信息更是少得可憐，很多鄉鎮的信息還是幾年以前的。這樣的電子政務建設徒有其表，加大了行政成本。

二、鄉鎮公務員行政道德失范的原因

基于以上分析，筆者認為當前鄉鎮公務員行政道德失范原因可以歸結為以下四個方面。

（一）各種思想文化的影響

首先是官本位思想的影響。官本位意識是封建集權制和官僚制在人們觀念形態上的反映，是幾千年傳統文化的一部分，已深深植入中國文化的基因中。時代的車輪雖已進入新世紀，但官本位的負面影響依然存在，在現實生活中，官本位思想是一切跑官要官、買官賣官、貪污腐化以及各種形式主義、官僚主義現象的深層思想根源。

其次是鄉土社會文化對鄉鎮公務員的影響。按照費孝通的分析，傳統中國是一個典型的“鄉土社會”，鄉土文化影響著農村社會的方方面面，也必然會對鄉鎮政府及其工作人員產生影響。中國傳統社會是建立在自給自足的小農經濟基礎上的，維系社會的力量是依靠宗法血緣和倫理道德，而鄉土社會最基本的單位是“家族”，致使家族勢力對鄉鎮公務員行政道德依然有著很大的影響。

再次是市場經濟中所形成的一些具有負面影響的價值觀對鄉鎮公務員也產生了很大影響。伴隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，我國進入社會轉型期，這一時期利益關系的深刻調整和多元價值觀念的形成，使得道德領域受到很大沖擊，在與市場經濟發展相適應的新的道德體系尚未完全建立起來的情況下，權力商品化、職業活動工具化、職位壟斷化日益嚴重，個人物質利益觀念也被強化，拜金主義、享樂主義和個人主義滋生迅速，這些情況無不對鄉鎮公務員行政道德建設構成威脅。

（二）社會體制和制度原因

社會轉型不僅僅是經濟制度的轉變，也是整個社會結構的轉型和社會運行機制的轉換。在新舊體制的交替過程中，舊的體制已經不能適應當前社會經濟發展的需要，而新的體制尚未完全建立起來，新的價值體系、社會規則也正在形成中，致使既有行政規范體系呈現混亂狀態，公務員行政道德失范嚴重。在社會轉型中，市場經濟所帶來的“逐利原則”和“交易原則”充斥公共行政領域，再加上舊有體制的弊端和制度性惰性，使得“潛規則”盛行。新體制與制度變革的滯后性，讓人們的行為模式和價值判斷一度失去可以依賴的相對穩定的標準，舊體制和制度的惰性越大、變革越慢，人們的主流價值觀就越難以形成，道德評價尺度就會愈加重疊，諸如行政活動等社會實踐就會陷入不同程度的道德倫理困境中。

當前我國行政監督體制多元無序，各類行政監督體系在運行機制上缺乏應有的溝通和協調，對公共權力的行使缺乏全面而徹底的責任追究機制，也是導致行政道德失范的原因之一。新中國成立后，我國建立了包括黨內監督、行政監督、人大監督和政協監督等多種主體構成的監督體系，實際效果卻難盡如人意。對于重視體制內監督、輕視體制外監督的方式，人們意見很大。完善的監督體系應該是體制內監督和社會化監督的有機結合，更要注重發揮媒體和公眾的監督作用，特別是網絡的作用。

（三）行政道德失范的社會心理原因

產生行政道德失范的社會心理因素主要表現在不合理的認知和不良的社會意識上。不合理的認知是指行政人員基于主觀心理因素對外在環境的片面或歪曲的理解；不良的社會意識會使行政人員對社會關系做出片面或錯誤的觀察，并以此為理論依據實施行為。

這些行為往往會表現在“三種效應”的行為方式中。首先是“規范效應”。規范是人際和群體互動的規則，其發揮效能具有群體的特征。規范要起作用，必須在許多人都遵守和投入的時候才能發揮功能，在只有少數人遵守和投入，而大多數人不遵守規范時，規范則不會起作用［2］。行政道德作為規范的一種，其最終效應是形成一種良好的社會秩序和社會風尚，但是由于認知水平的差異，并不是每個公務員都能認識到行為規范效應的重要性，致使遵守此規范的人始終成不了氣候。制度規范不斷受到沖擊，不遵守規范的負效應逐漸在全社會顯現出來。

其次是“搭便車效應”。基于奧爾森的“搭便車”理論，遵守規范是以限制和約束人們的某些行為為代價的，如果每個人只愿意享受規范的利益而不愿意支付成本，結果必然是規范沒有支持與汲取，只有透支而持續惡化，而“搭便車”的大量存在必然導致規范建設投入的減少與匱乏［2］。在行政道德規范建設中同樣存在“搭便車”的現象，很多行政人員只想享受別人遵守規則而帶來的整體利益，而自己并不愿去做，這樣勢必給行政道德的進一步失范提供暢行無阻的場域。

再次是“破窗效應”。破窗效應是美國心理學者詹巴頓提出的一個判詞，在他主持的該效應的實驗中假設有人打壞了一棟建筑上的一塊窗戶玻璃，而這扇窗戶又沒有被及時修復，別人就可能受到某些暗示性的縱容，去打爛更多的玻璃。久而久之，這些窗戶就會給人一種無序的感覺。結果在公眾麻木不仁的氛圍中，犯罪就會滋生、蔓延。在行政道德領域，這種效應如果得不到及時制止，普遍道德失范行為便會接踵而至，人們的從眾心理、盲從心理、模仿心理和強化心理也同時會在規范的缺席和其功能不能發揮的情況下得到擴張，進而使行政道德失范產生濫化的情景。

（四）幾種矛盾沖突和選擇困境的影響

在行政管理活動中，鄉鎮公務員的行為選擇常常會面臨難以處理的各種類型的矛盾沖突，使他們陷入行政道德困境。在如此兩難境地中，失范行為的發生往往就會成為必然的事了。這種沖突常常表現為以下幾種情況。首先是利益沖突，這種沖突是指公務員個人利益與其作為一個公共權力受托人為公共利益服務的義務之間產生的沖突，其具體表現為公共角色與私人利益、客觀責任與個人利益之間的沖突［3］。利益是人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件，公共選擇學派曾認為，構成官僚個人利益的主要因素有權力、地位、金錢和特權等，在這些需求的促動下，人們利用一切關系來尋求自身利益的最大化，而往往全然不顧自己作為公共權力委托人的角色，公共利益最大化的理念已經讓位于個人利益最大化的理念，致使鄉鎮公務員在行為選擇中，將個人利益或所屬的組織利益凌駕于公共利益之上。

其次是權力沖突。此種沖突是指兩種或兩種以上的客觀責任之間的沖突，這些客觀責任是由兩個或兩個以上的權力來源（比如法律、組織中的上級、民選官員和公眾等）從外部強加的［3］。公務員在行政活動中不僅要對組織和上級負責，同時也要對法律和公民負責。而在實際的實踐中，不同的外部權力要求同一個公務員采取相應的行為時，常常會產生強烈的沖突。鄉鎮公務員作為最底層的行政人員，經常會有若干個權力源對其施加影響，如果有兩種權力對他們的要求是不相容的，他們就會心煩意亂從而無法做出正確的選擇，進而出于對自身利益的考慮，在實施行政行為時就會出現很多有悖于行政道德的傾向。

再次是角色沖突。按照庫珀的分析，現代社會對于公務員的影響在于讓公共行政人員角色逐漸從公民角色中分離出來，政府組織人員就是負有特殊責任的公民，在公務員和公民之間，當公共利益和私人利益發生沖突的時候，角色沖突就會出現。盡管行政人員為特定的職責承擔責任，但在某些時候，他們也認為自己不得不采取違背職責的行為。因為和每一個生活在現代社會中的普通人一樣，行政人員必須同時在家庭、社區以及社會中承擔著不同的角色，每一種角色背后都附帶著一系列義務，夾雜著私人利益，結果就是各種角色之間發生沖突，并將其本人置于行政道德的困境和矛盾之中。在此種困境下，行政道德失范行為就極易發生，特別是在中國這樣一個長期受傳統影響的以倫理為本位的國度，一旦一個人生活于其中，各種倫理關系就會從四面八方包圍他，要他負起無盡的義務［4］。鄉鎮公務員受到這種鄉土文化氣息的負面影響尤為嚴重，他們漸漸地由道德妥協開始，進而演化為道德中立、道德緘默，直到道德失范、最后進行實施觸犯法律的行為。

最后是“代理轉換”所導致的道德行為選擇失范。“代理轉換”是庫珀在分析如何應對不道德的上級和不道德的組織時所借用的一個判詞［3］，此判詞源自美國社會心理學家斯坦利·米爾葛萊姆（Stanley Milgram）有關權威服從方面的研究。該研究認為，大部分美國人，即使明知道如果聽從權威的命令去做某事就會對他人造成傷害，他們也還是傾向執行命令。這種奇怪的行為，根植于官僚制度的本性，米爾葛萊姆稱其為“代理轉換”。在他看來，個人行為要受到良知的內部稟性的制約，然而，當個人被聚集在一起形成等級關系時，他們的行為就必須協調，外部控制資源就會產生，這個時候內部稟性的制約就會消退，取而代之的是對權威命令和指示的負責，而這種負責的代價是不再為權威所規定的行為內容負責。

三、鄉鎮公務員行政道德建設對策

針對鄉鎮公務員行政道德失范的現狀，我們認為有必要從以下四個方面提出對策，以期對行政道德進行重新建構，以使其適應新農村建設對他們各個方面能力提出的新要求。

（一）加強鄉鎮公務員行政道德教育培訓

在穩定鄉鎮政府公務員隊伍的同時，加強行政道德的教育和培訓制度建設，努力培養具有效率節約、公平正義、責任信任和人本和諧理念的新型公務員，完善和提高農村行政人員的政治倫理品質。鄉鎮公務員代表國家直接面向農民工作，是國家政策在農村地區直接而具體的實施者。道德教育對于提高公務員的道德認知水平、道德思考能力以及道德判斷準度有著巨大的作用，同時，也有助于他們形成良好的道德人格。作為行政人員，他們除了應該接受作為公民的基本教育外，還更應接受特殊的關于行政管理的職業道德的教育。鑒于此，我們就應該在教育的內容和方法上探索出一條適合鄉鎮公務員的行政道德教育模式。

（二）加強鄉鎮公務員行政道德法制化和制度化建設

加快行政道德立法，完善行政道德制度建設，為提高鄉鎮公務員的政策執行能力和水平提供更堅實的法制化、制度化保障。首先是行政道德法制化的建設。我們應該以《中華人民共和國公務員法》的實施為契機，加快公務員行政道德法制化建設步伐，以此全面提升各個層次各個類別公務員的能力和素質。其次是完善公務員行政道德監督體系。當前我國已初步形成了由黨內監督、政府機構監督、群眾監督和輿論監督等組成的較為完善的監督體系，但各監督方式之間的配合還不夠緊密，還需要在各機構合作方面進行更為細致的工作。再次是建立健全科學的行政道德考核以及完善的激勵機制。依據考核的結果進行一定的激勵，這是充分調動公務員積極性的重要手段之一，也是進一步完善行政道德建設的重要保障。

（三）加強鄉鎮政府組織文化建設

政府組織文化對公務員的行政行為有著明顯的影響，良好的組織文化對于公務員行政道德建設具有促進和引導作用。在優秀的組織文化氛圍中，人心中的善與良知總有被喚起的可能。中國雖已經歷了一百多年的現代化運動，而優秀傳統文化的血脈卻一刻也未曾斷裂過，這種文化的影響力在廣大的鄉村社會表現得特別突出，鄉鎮政府組織文化建設要想取得較為完滿的結果，就不得不重視這種文化的存在和影響［5］。就三農問題而言，關于中國農村社會的鄉土性的認識已基本達成共識，對鄉土文化的尊重，對鄉土秩序的遵循，以及對鄉土生活的認同，都是我們觀察農村社會及其政治的重要思維取向。作為鄉鎮政府組織，深處于保存較為完整的傳統倫理道德的鄉土社會，組織文化建設就更應該珍惜并承繼這個優秀的傳統文化遺產。

（四）加強鄉村文化的全面建設

新農村建設包括政治、經濟、文化、社會在現代性意義上的全面發展，從更深層意義上來看，文化的現代轉型以及由此帶來的對鄉鎮干部自身文化品格提升的推動，則更具有本質的意義。新農村建設，不僅是物質的建設，也不單是政治性的社區建設，而最終是人的現代化，是農民及鄉鎮干部在文化意義上的全面自由發展。黨的十七大報告把著力豐富農村、偏遠地區的精神文化生活和加強農村與社區文化設施建設，作為推動社會主義文化大發展大繁榮的重要前提，農村文化大發展大繁榮必將對行政道德建設帶來積極影響。作為軟實力核心的文化力，是推動國家與社會進步的永恒動力，也必然是推動鄉鎮公務員行政道德建設的永恒動力。

[1]萬俊人.現代公共管理倫理導論[M].北京：人民出版社，2005.

[2]朱力.變遷之痛——轉型期的社會失范研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

[3]特里.L.庫珀.行政倫理學：實現行政責任的途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[4]梁漱溟.中國文化要義[M].上海：學林出版社，2000.

[5]周湘蓮.行政道德失范的心理解析及其治理[J].學術界，2006，（2）：199—203.

D6

A

1007－905X（2011）02－0189－04

2010-11-20

安徽省哲學社會科學規劃項目（AHSK07-08D19）

方軍（1972— ），男，安徽懷遠人，安徽財經大學行政管理系副教授。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）