'95世婦會以來中國以公共政策促性別平等的新進展

韓 廉，韓自韻

（1.湖南涉外經濟學院，湖南 長沙 410205；2.湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081）

'95世婦會以來中國以公共政策促性別平等的新進展

韓 廉1，韓自韻2

（1.湖南涉外經濟學院，湖南 長沙 410205；2.湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081）

1995年前后中國成功籌備和舉辦第四次世界婦女大會以來，對性別平等加大了政策支持力度，取得了多方新進展：將性別意識納入決策主流，使性別公正明確成為我國公共政策的基本價值目標；將婦女發展作為公共政策問題納入政府的重要議程，增強了公共決策對性別平等的關注將男女平等確立為基本國策，從基本政策層面保障了性別平等；頒布實施了婦女發展綱要，并將其納入國民經濟和社會發展規劃，從國家總體發展計劃促進了性別平等；建立了一整套保護婦女權益的法律法規體系，以立法決策有力保障了性別平等。這些為促進性別平等營造了良好的政策環境。

'95世婦會；性別平等；政策支持；新進展

國家、政府是公共管理的主體，而公共政策是政府進行公共管理包括推動性別平等與婦女發展的主要手段。公共政策指公共權力機關為解決公共問題、達成公共目標和實現公共利益，經由政治過程所選擇和制定的對社會資源和社會價值進行權威性分配的方案。其具體表現形式包括：法律法規、行政命令、政府首腦的聲明和指示、行動計劃與策略、辦法、措施和條例等等［1］（P185，188）。它具有一定的權威性、強制性、持續性，一旦形成，會對一代乃至幾代人的生活方式和命運產生深刻影響。

從20世紀90年代初以來，中國積極籌備并于1995年成功舉辦了聯合國第四次世界婦女大會，這是我國促進性別平等、和諧的歷史性里程碑，此后16年來，中國認真貫徹執行'95世婦會通過的《北京宣言》和《行動綱領》，重點加強了對性別平等的公共政策支持與推進，取得了多方面的重大進展，為促進性別平等與婦女發展創造了良好的政策環境。

一、將性別意識納入決策主流，使性別公正明確成為我國公共政策的基本價值目標

理念是政策、制度和行為的先導。要構建促進性別平等的公共政策體系，首先必須使性別公平理念成為廣泛的社會共識，即成為大多數社會成員認可的一種價值、信念和行為準則，尤其是成為公職人員的基本價值目標，使他們將性別公正理念作為政策、制度設計的基礎，形成實現性別公正的直接推動力。

基于此點，1995年在中國北京舉行的聯合國第四次世界婦女大會通過了《行動綱領》，確定將“社會性別意識納入決策主流”（簡稱“社會性別主流化”）作為促進性別平等的全球戰略。

社會性別意識（或稱性別平等意識）是20世紀60、70年代以來國際社會興起的與人口意識、環境意識并列的現代意識之一，指在分析處理任何問題時，不僅要考慮對政治、經濟、社會的影響，還必須從性別的視角考慮對兩性利益的影響是否公平，必須平等表達兩性的經驗和需求，促進兩性的協調發展和平等受益。社會性別主流化則是指將性別平等意識納入政府和社會宏觀決策的主流，即政府、社會組織或機構在制定、實施和評估任何政策、法律、規劃、項目以及處理日常工作時，都要注意對兩性利益影響的公平和平等表達兩性的需求，并通過改變政策、制度、法律、文化和社會環境，消除性別歧視，使兩性都能平等參與社會發展和受益。

現在，“社會性別主流化”已經納入到聯合國的性別發展指標體系和人類發展統計指標，納入國際社會發展規劃，它已成為國際社會的共識，成為以人為中心的全世界社會發展模式的重要組成部分，被公認為是推進性別平等的有效和成功的戰略。

第四次世界婦女大會召開以前，雖然中國的政策制定與執行基本上沒有主觀故意的性別歧視。但是因為性別公正尚未明確成為我國公共政策制定的基本價值目標，我國公共政策制訂者的性別意識比較淡薄，在公共政策的制定、執行和評估過程中，以及處理政府日常工作時，往往按照傳統的政策理念，更多地考慮對政治、經濟、社會的影響，較少從性別的視角考慮對兩性利益的影響是否公平。這是造成公共政策不能堅持性別平等價值取向的直接原因。尤其在向社會主義市場經濟轉軌后，社會發展模式以經濟建設為中心，有些決策部門更是過分關注經濟效率，忽略了社會公正，往往將性別平等問題視為非緊迫性問題排除在決策議程之外，使有些涉及性別的公共政策違背了性別公正的價值取向，出現了性別歧視和性別盲點，限制了女性享有與男性平等的政策資源的權利和機會，對婦女發展產生了不公正的負面影響。而公正性是社會主義國家公共政策規劃的首要價值和原則，對此人民群眾的呼聲很高，他們指出轉型期的公共政策不能只追求效率，犧牲社會公正，必須以人為本，兼顧公平與效率。

我國黨和政府對此非常重視，積極采取措施增強決策者的性別意識，促進決策的性別公正。尤其是第四次世界婦女大會召開后，我國積極執行聯合國“社會性別意識主流化”的決議，時任國家主席的江澤民代表中國政府在第四次世界婦女大會上向全世界鄭重承諾“確保在我們所有的政策和方案中體現性別觀點”。中國從此開始全面推進“社會性別主流化”，使得政策的制定、執行和評估過程對性別平等的關注日益增強。在重大公共政策的制定、執行和評估時都要進行性別分析，防止和糾正其中的性別歧視和性別盲點，使其更有利于促進兩性的平等發展。這就推動了各級決策者的性別公平意識不斷增強，提高了公共決策的性別敏感和性別公正度。典型的案例有：主要針對婦女的“階段就業”政策在設計階段被阻止、制定并實施向婦女傾斜的扶貧政策，農村土地承包政策在逐漸完善的過程中注重并調整性別利益等。2005年8月29日“紀念聯合國第四次世界婦女大會十周年會議”在北京召開，全國人大常委會副委員長、全國婦聯主席顧秀蓮發言強調：“中國將繼續大力推進社會性別意識主流化的進程。”“中國將進一步推動把社會性別意識納入到中國法律、教育、健康等部門政策以及文化和傳媒決策中，推動有關部門在執法和依法行政過程中切實維護婦女合法權益，從法律政策的源頭上促進男女平等。”［2］中國還在“紀念聯合國第四次世界婦女大會十周年會議”通過的《北京＋10宣言》第23條鄭重承諾：“實施性別觀念主流化策略，為提高婦女地位國家機制提供充足的資源和強有力的政治支持。”

這些標志著中國政府開始將性別意識納入公共決策主流，使性別公正明確成為我國公共政策的基本價值目標，促進了我國政策理念的更新及與國際的接軌，增強了各級決策者的性別意識，為促進新時期決策的性別公正奠定了新的思想基礎。

二、將婦女發展作為公共政策問題納入政府的重要議程，增強了公共決策對性別平等的關注

公共政策問題的形成與確認是公共政策制定過程的起點，要出臺更多促進性別平等的公共政策，首先要使性別平等成為公共政策問題，納入政府的政策議程。公共政策問題指統治集團或社會大多數人感覺到現實中出現的某種情況與他們的利益、期望、價值和規范有相當嚴重的矛盾和沖突，進而通過團體或組織活動要求有關公共組織和政府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題［1］（P296）。

改革開放初期，由于我國經濟體制、社會結構、思想觀念和性別利益格局的深刻調整變化，加之政府缺乏社會主義市場經濟條件下的管理經驗，削弱了對婦女的行政保護，使得女性在就業、參政、收入、健康、婚姻家庭等重要方面境況下降，社會地位整體弱化，原有計劃經濟下不突出的性別矛盾上升，在某些領域甚至激化，嚴重地影響我國經濟社會的和諧與可持續發展，成為新時期急需解決的重大公共問題之一。在人民群眾尤其是第四次世界婦女大會的推動下，中國政府非常重視性別平等和婦女發展問題，開始將其作為重大的公共政策問題列入政府工作的重要議程。政府分別于1996年、1999年、2001年、2005年先后召開了四次高級別、高規格的全國婦女兒童工作會議，專題研究部署婦女兒童工作，基本上形成了三年左右召開一次高層專題會議的機制。時任和現任國務院總理朱基、溫家寶，國務院副總理吳儀，國務委員彭云出席會議并作重要講話。各省（區、市）及國務院各部委負責同志均參與會議，交流經驗，探討問題，共商婦女兒童工作大計。全國31個省（區、市）采取不同形式，層層召開婦女兒童工作會議。地方各級黨和政府主要負責人親自主持會議，定期聽取婦女工作情況匯報，協調解決婦女工作中的困難、問題，并將管理婦女工作列入政府職能部門和政府主要負責人的目標管理和政績考核體系。這些就使婦女發展成為公共政策問題納入到政府管理社會事務的重要議程，使公共政策的制定過程對性別平等的關注大大增強，為性別平等政策的出臺搭建了有利的程序平臺，創造了初始條件。

三、將男女平等確立為基本國策，從基本政策層面保障了性別平等

1995年在北京召開的聯合國第四次世界婦女大會開幕式上，時任國家主席的江澤民代表中國政府向全世界鄭重宣告：“把男女平等作為促進中國社會發展的一項基本國策。”我國還將男女平等基本國策寫入了憲法。2001年第二個《中國婦女發展綱要（2001-2010年）》也將“男女平等基本國策”寫進了總目標。

基本國策是國家的基本政策。公共政策按縱向可分為總政策（元政策）、基本政策和具體政策（部門政策）三個層次。基本政策處于其中的第二層次，是在社會生活的某個領域或方面起主導作用的政策［1］（P219）。它規定和指導各項具體政策，適用范圍廣，穩定性強，能夠長時間地起指導作用。此前中國只將計劃生育、環境保護等定為基本國策，此次將男女平等提升到基本國策高度，作為政府工作人員與全民的行動準則，充分體現了我國黨和政府對性別平等和婦女發展的重視，從基本政策層面保障和推進了性別平等。

國家還加大了對男女平等基本國策的宣傳力度，各省、市、自治區和國家有關部委的主要領導專門就堅持馬克思主義婦女觀、貫徹男女平等基本國策在國家和地方新聞媒體上發表文章，闡述性別平等對社會發展的意義，肯定婦女在政治、經濟和社會各領域的作用和貢獻。《人民日報》、《中國婦女報》等媒體上發表了31個省、市、自治區黨委主要領導有關男女平等國策的署名文章或訪談。男女平等基本國策日益成為各級政府的自覺實踐并納入行動議程。

2005年8月29日，國家主席胡錦濤在紀念聯合國第四次世界婦女大會10周年會議開幕式上發表講話，再次重申：“我們將堅持貫徹男女平等的基本國策，不斷促進性別平等和兩性和諧發展。我們將繼續運用經濟、法律、行政及輿論等多種措施，使男女平等的基本國策真正落實到經濟社會發展的各個領域和社會生活的各個方面。”［3］

四、頒布實施了兩個婦女發展綱要，并將其納入國民經濟和社會發展規劃，以國家總體發展計劃有效促進了性別平等

行動計劃是公共政策的重要表現形式之一，從新中國成立到改革開放以前，我國對婦女發展一直缺乏一個總體規劃，也未明確將其納入到國民經濟和社會發展規劃，婦女工作在國家整體發展規劃中基本處于比較邊緣的狀態。在1995年聯合國第四次世界婦女大會的推動下，我國于1995年7月和2001年5月先后頒布并實施了兩個婦女發展綱要，即《中國婦女發展綱要（1995-2000年）》和《中國婦女發展綱要（2001-2010年）》，分別確立了“九五”、“十五”期間婦女發展的主要目標和保障目標實現的策略與手段。尤其是2001年《綱要》的內容更全面、更深入、更注重在社會主義市場經濟條件下，保障婦女的合法權益，促進婦女的全面發展。它針對2001-2010年中國婦女發展迫切需要解決的重點、難點問題，從婦女與經濟、婦女參與決策和管理、婦女與教育、婦女與健康、婦女與法律、婦女與環境六大領域設置了34項主要目標和100項策略措施，廣泛涉及到經濟社會發展的各個方面和政府工作的各個領域。它更加注重挑戰傳統的性別不平等觀念和刻板的性別分工，較好地體現了“性別平等和賦權婦女”等國際社會婦女發展的核心理念。此外，地方各級政府也相應地制定了本地區的《婦女發展綱要》（規劃）；國家和地方各有關職能部門還相應地制定了本部門的綱要實施方案，形成了國家級婦女發展綱要、地方婦女發展規劃與有關部門婦女綱要實施方案相配套、全國性目標與地方性目標相補充、整體行動計劃與部門、跨部門行動計劃相結合、終期目標與階段性目標相結合的目標體系。

《中國婦女發展綱要》是第一批實施北京《行動綱領》、全面推進性別平等與婦女發展的國家行動計劃，是國家首次為婦女發展制定的專項規劃，使我國婦女發展從此有了一個總體規劃。

為了確保《中國婦女發展綱要》的順利實施，中國的政府和非政府組織還不斷推動將其納入國家發展計劃。2000年制定的中國社會經濟發展的第十個五年計劃中首次提及了婦女發展綱要的貫徹實施。在國家第十一個五年計劃頒布實施前夕，中國政府領導人在2005年8月召開的全國第四次婦女兒童工作會議上多次強調要把婦女兒童發展納入國民經濟和社會發展第十一個五年規劃。溫家寶總理提出：各地和有關部門要把婦女兒童發展納入國民經濟和社會發展“十一五”規劃。加大投入，加強基礎設施建設，保證如期實現《中國婦女發展綱要》和《中國兒童發展綱要》提出的各項目標，保障婦女兒童享有基本的公共服務［4］。吳儀副總理提出：“各級政府在制定國民經濟和社會發展‘十一五’計劃時，要有重點、分類別地將婦女兒童發展規劃的主要目標納入經濟和社會發展、就業和社會保障、民主法制建設、科技、教育、文化、衛生等各個領域，統籌安排，促使婦女兒童事業發展與經濟社會發展計劃同步規劃、同步實施。要加大專項經費投入，特別是保障實現重點難點指標的經費投入，確保婦女兒童發展規劃的順利實施。”［5］2005年新修改的《婦女權益保障法》總則第三條第一款還明確規定：“國務院制定中國婦女發展綱要，并將其納入國民經濟和社會發展規劃。”最終，2006年第十屆全國人大四次會議通過實施的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》納入了婦女兒童發展規劃的主要目標，并專辟一節規劃婦女的發展和權益保護。

國民經濟和社會發展規劃是國家總體發展計劃，是重大的公共政策，將婦女發展納入其中并作為國家發展的目標，這就使得婦女發展目標與國家發展目標有機結合起來，以國家總體發展計劃有效保障了性別平等。

五、建立了一整套保護婦女權益的法律法規體系，以立法決策有力保障了性別平等

立法是現代社會一項重要的公共政策活動，屬于公共政策中的立法決策，性別平等立法就是以立法決策促性別平等的有效手段。由于歷史條件的局限，從新中國建立至改革開放前，憲法和相關法律對婦女權益的保護主要是原則性地規定男女在政治、經濟、文化、社會和家庭等方面享有平等的權利，缺乏具體規定及可操作性；而且這些原則性規定也是分別散落在各種基本法如憲法、婚姻法、選舉法等中間，沒有專門制定保障婦女權益的基本法和專門法，也未形成配套的法律法規體系，從內容到形式都不夠系統和完善。

改革開放后，在社會主義市場經濟新條件下，婦女發展出現了許多新情況、新問題，原有的法律法規已遠遠不能適應，急需建立和完善一套專門保障婦女權益的法律法規體系。在這種新的歷史條件下，國家不斷加大性別平等立法力度，尤其是20世紀90年代初中國籌備和承辦1995年世婦會以來，國家相繼制定和修訂了100余件涉及婦女權益保障的法律法規，如《婚姻法》、《人口與計劃生育法》、《農村土地承包法》、《計劃生育技術服務管理條例》、《母嬰保健法實施辦法》、《婚前保健工作規范》，《婦女權益保障法》等，是新中國成立以來制定婦女/性別法律最多最完善的時期。其中1992年4月通過的《中華人民共和國婦女權益保障法》具有里程碑意義。這是中國第一部以婦女為主體，全面保護婦女合法權益的法律，在婦女法法律體系中居于基本法地位。該法將婦女權益細化為政治權利、文化教育權益、勞動和社會保障權益、財產權益、人身權利和婚姻家庭權益等六大方面，進行了全方位的法律保護。2005年8月，《中華人民共和國婦女權益保障法》進行了修訂，修正案特別突出了反對性別歧視的立法理念，除了在總則中明確指出消除對婦女一切形式的歧視外，還在各個專門章節中明令禁止教育、就業、財產權益享有上的性別歧視，并強化保障措施和法律責任，表明中國的性別平等立法正在從保護婦女權益發展到反對和懲處性別歧視，開始了性別平等立法理念的重大轉變。修正案還新增了五大內容：將男女平等基本國策寫入法律；明確婦女權益保障的執法主體是政府，突出了政府的主導地位；規范了婦聯團體的職能作用；充實完善了婦女權益保障內容，針對當前反映突出的婦女參政、勞動和社會保障權益、農村婦女土地承包和集體經濟組織收益分配權益、家庭暴力等問題均做出新的規定，在婦女六大權益領域都有重點突破；從立法、司法、行政、社會監督等多方面強化了保障措施和責任。

這一時期不僅性別平等立法的數量大大增長，而且順應國際性別平等立法的先進趨勢，在反家庭暴力、反拐賣、反性騷擾等方面的立法進行了重大突破。在反對家庭暴力方面，修訂后的中國《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法通則》、《婚姻法》和《婦女權益保障法》等都明文禁止任何人以任何方式實施針對婦女的暴力侵害。尤其是2001年修訂后的《中國婚姻法》有針對性地增加了“禁止家庭暴力”和相應救濟措施條款；2005年通過的《婦女權益保障法》修正案還專條對家庭暴力問題作出規范，重申國家在防治家庭暴力方面的責任。立法和司法都強調，對婦女實施家庭暴力者應根據暴力侵害的程度，追究其相應的民事和刑事責任，并積極給予受害人以司法救助。［6］截至2007年底，已有26個省市區專門出臺了預防和制止家庭暴力的地方性法規和規范性文件，97個地（市）、142個縣、鄉出臺了預防和制止家庭暴力的相關規定［7］（P11）。在反拐賣方面，1997年中國《刑法》修訂時專門修改和增設了關于拐賣、收買婦女等罪名，提高了有關犯罪的量刑標準。最高人民法院制定了司法解釋，使相關法律條款更具操作性［6］。在反性騷擾方面，2005年新修訂的《婦女權益保障法》第一次以基本法律的形式明確規定禁止對婦女實施性騷擾，使之最終成為法律概念，并專門規定了受害婦女向單位和有關機關投訴的法律救濟途徑。這就使婦女的人身權利能得到法律的保障，標志著我國政府對婦女人權的尊重與保障進入了一個新的歷史階段。

現在，我國性別平等立法從內容到形式都實現了重大突破和創新，已形成以《中華人民共和國憲法》為基礎，以《中華人民共和國婦女權益保障法》為主體，包括國家各種單行法律法規、地方性法規和政府各部門行政規章在內的一整套保護婦女權益和促進性別平等的法律體系［6］。這就從立法決策為新時期的性別平等提供了最全面有力的法律保障。

綜上可見，中國籌備和承辦'95世婦會以來，通過在公共政策理念、內容和體系等方面的創新，為促進性別平等與婦女發展創造了良好的政策環境，促進我國婦女事業突飛猛進，成為中國婦女發展最快、進步最大的歷史時期之一。2005年8月29日，國家主席胡錦濤在紀念聯合國第四次世界婦女大會10周年會議開幕式上鄭重承諾中國將加大以公共政策來促進性別平等的力度：“我們將充分關注婦女發展中的不平衡、不充分、不和諧現象，抓住脫貧、就業、教育、健康等重點領域和重點問題，加大政策支持力度，充分保障婦女的合法權益，不斷提高婦女自身發展的能力。”“中國將在推進經濟社會發展的同時，采取更加有效的政策，開展更加深入的工作，積極解決存在的問題，不斷取得新的切實的成就。”［3］可以期望，中國對性別平等的公共政策扶持和推進將取得更令世界矚目的新成就。

［1］寧 騷.公共政策學［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［2］樊 曦，顏 昊.全國婦聯主席：男性為中心的傳統觀念是男女平等的主要障礙［EB/OL］.人民網，http：//politics.people.com.cn/GB/1026/3651737.html，2005-08-30.

［3］胡錦濤.在紀念“北京+l0”會議開幕式上的講話［EB/OL］. 新華網，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2005-08/29/content_3419134.htm.2005-08-29.

［4］全國婦女兒童會議召開，溫家寶發表重要講話［EB/OL］. 中 國 網 ，http：//www.china.com.cn/chinese/2005/Aug/942923.htm，2005-08-16.

［5］為什么要將婦女發展綱要（規劃）納入國民經濟和社會發展規劃?［EB/OL］. 東北科教網，http：//education.dbw.cn/system/2006/03/17/050302980.shtml，2006-03-17.

［6］國務院新聞辦.中國性別平等與婦女發展狀況［N］.人民日報，2005-08-25（7）.

［7］莫文秀.中國婦女權益保障的法制化建設［J］.中華女子學院學報，2008，（4）：11-16.

China’s New Developments in Public Promoting Gender Equality by Public Policies Since the Fourth World Conference on Women

HAN Lian1，HAN Zi-yun2
（1.Hunan International Economics University，Changsha，Hunan 410205，China；2.Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China）

China，since the Fourth World Conference on Women，has achieved many new developments in public policy to promote gender equality：It has incorporated a gender perspective into the public policy-making strategies；put women’s development as public policy issues into the government agenda；regarded gender equality as one of the basic state policies；incorporated women’s development into the state general plan for socioeconomic development；and established a system of laws and regulations for protecting rights and interests relating to women.These have created a favorable environment for further promoting gender equality and women’s development.

the Fourth World Conference on Women；gender equality；policy support；new developments

D442.9

A

1000-2529（2011）06-0046-04

2011-05-15

韓 廉（1953-），女，河北高陽人，湖南涉外經濟學院、湖南師范大學公共管理學院副教授，歷史學博士；韓自韻（1986-），女，湖南武岡人，湖南師范大學公共管理學院碩士研究生。

（責任編校：彭大成）