現代多功能農業價值的政策論爭及其發展

周基 ，皮修平

（1.湖南農業大學 經濟學院，湖南 長沙 410128；2.衡陽師范學院 經濟系，湖南 衡陽 421008）

現代多功能農業價值的政策論爭及其發展

（1.湖南農業大學 經濟學院，湖南 長沙 410128；2.衡陽師范學院 經濟系，湖南 衡陽 421008）

現代農業不僅具有經濟功能，亦有生態、文化和旅游等功能。目前一些國家利用多功能農業巨大的潛在價值和正外部性加大對農業的補貼與保護，損害了農業出口大國的利益，引發了對多功能農業理念及價值的政策論爭，焦點在于其到底是提供社會正外部性還是為農業貿易保護尋求理論依據。通過論爭，現代多功能農業理念與政策在逐漸被接受，其價值在爭論中不斷提升。

現代多功能農業；價值；政策爭論；提升

農業不僅具有經濟功能，亦有其持續發展的生態、文化、能源、觀光旅游等多種功能，與之相應地具有經濟價值、生態價值、文化價值、能源價值與觀光旅游價值等?，F代多功能農業由于價值重大而被認為是未來農業的發展趨勢。盡管其價值重大，但有關它的爭論也一直存在，本文圍繞其爭論的背景與政府的政策、爭論的動因等方面展開論述，并發現其價值在爭論中不斷提升。

一、現代多功能農業價值問題的提出

在工業化、城市化發展模式下，各國普遍重工輕農，視農業為提供充足食品、廉價勞力、原料及為工業品提供市場的產業，而對其本身的全面內涵卻缺乏應有的認識，以致在農業生產力提高時其地位卻不斷下降。早在1958年學者赫希曼就對此進行了反思，其后庫茲涅茨、舒爾茨等學者都意識到農業的重要貢獻，如舒爾茨在《改造傳統農業》一書中就堅決反對輕視農業的觀點，他認為農業決不是消極無為的，它甚至可成為經濟增長的原動力。但舒爾茨同時也強調，傳統農業對于經濟增長的作用有限，只有大力發展現代化農業，加強農業生產要素投入，特別是人力資本投資，才能使農業成為經濟增長的主要源泉之一。舒爾茨觀點無疑是劃時代性的，但沒有關注到現代農業多種功能價值。

我國為了實現工業化與城市化，政府通過工農業產品價格“剪刀差”等手段，將資本從農業轉向工業。據溫鐵軍研究［1］（P15），1953-1978 年我國處于計劃經濟體制時期的這 25年間，工農業產品價格剪刀差總額估計在6000-8000億元，然而，到1978年改革開放之前，國家工業固定資產總計才不過9000多億元，農業成為工業資本原始積累的主要來源。此為我國城鄉差距持續拉大的最直接原因。中國農民以自身的談判能力弱、貧困和無助支撐起了中國的工業化和城市化［2］。目前盡管農業產業創造的經濟價值絕對量仍在上升，但其占社會總量的比重在不斷下降；目前，歐美發達國家的比重已降至5%以下，美國甚至降至2%。因此不少人據此認為農業的作用和地位越來越低，甚至在人們心中只有沒能力者才從事農業，視農業為“吃飯產業”，忽視農業的全面內涵與發展潛力，農業更加成了弱質產業，因此黨中央才連發7個有關“三農”的一號文件。這些問題的存在促使大家去思考農業的價值，現代多功能農業正是其很好的載體。

二、現代多功能農業爭論的政策背景

為更準確了解多功能農業及其價值爭論的動因，有必要研究一些主要國家與組織農業政策的相關背景，以下分析重點集中于歐盟的共同農業政策、美國農業法案和世界貿易組織的農業協定。

1.歐盟共同農業政策（CAP）

CAP是“歐盟農業補貼和計劃體系”的簡稱，主要指歐盟各國對其農業發展所實施的農產品價格支持及相關補貼制度，目的是刺激農產品的生產。它是在二戰后食品短缺背景下，為供給歐洲和給消費者提供低價糧食于1957年《羅馬條約》提出，1960年正式提出建立共同農業政策的方案，1962年則開始逐步予以實施。大規模的調整和改革主要有三次：第一次是在1992年，此次改革把過去以價格支持為基礎的機制過渡到以價格和直接補貼為主的機制，降低價格支持水平，控制農產品生產和財政預算開支的過度增長，進行國土整治和保護環境，促進農村發展。第二次是在2000年，此次改革將CAP轉變為“共同農業和農村發展政策”，強調農業的多功能性和可持續性。將支持重心由農業轉向農村和環境，即所謂的“第二支柱”。第三次是在2004年。此次改革通過《關于由歐洲鄉村發展基金來支持鄉村發展的條例》，表明他們的重點不單是農業和農場，而是農村環境和農村經濟。它從整個食物鏈、農村土地管理、農民需求以及農村人口等角度思考問題。強調農業與林業部門的重要性，強調農村環境與文化遺產的保護，重視改善農村地區人們的生活質量，重視促進農村經濟活動的多樣化。

2.美國農業法案

雖然美國的農業部可追溯到19世紀末，但直到1933年才推出第一部聯邦農業法案，根據這一法案，聯邦政府給農民補助以換取農民休耕，減少生產，進而提高農產品的市場價值。1936年的水土保持法出臺，為鼓勵農民采取措施保持水土提供技術援助和財政激勵［3］。二戰后，盡管生產率的提高使得產量增加，但支持農業的政策仍在進行，這種情況一直持續到1965年的糧食和農業法的出臺。該法案旨在保持農產品供應的同時，廢除價格支持，并用目標價格與差額補貼制度取代。這些目標設計目的是提高生產者對全球市場的依賴。直到1985年作為農業安全法一部分的農業環境規劃的出現，又返回到農業法案的內容。該法案包括補貼生產者以使其采取措施把受過腐蝕的土地休耕，對特定商品補貼要提供符合要求的依據，這些要求集中在保護濕地和土壤上，但這卻加大了農業的財政危機。接下來1996年的聯邦農業改進和改革法（FAIR）被認為是革命性的，因為它以價格支持與供給管理取代了直接以產量做為依據的補貼（Dimitri et al 2005），它鼓勵農產品生產者自由種植，從而被稱為“自由農場”，這確保了美國農業政策對外貿易的扭曲最小，從而與世界貿易組織的綠箱補貼政策相一致。2008年美國出臺了《食物、環境保育與能源法》。該法案主要變化有三：一是啟動一項農民可自愿參加的“平均作物收益選擇”項目，給農民提供一種更安全的補貼選擇。第二，把過去臨時性的災害援助變為永久性的計劃；第三，給單一生產者規定了“直接補貼”和“反周期補貼”的上限，分別為4萬和4.5萬美元。

3.世界貿易組織的農業協定

歐盟的共同農業政策和美國的農業法案改革，使農業成為世貿組織談判的主要推動因素。這項談判在1995年啟動，并確定了以縮減農業補貼和降低農業關稅作為談判的支柱，談判于1999年在西雅圖再次啟動，由于發展中國家在一系列問題上進行反對（尤其是農業貿易），這項具有爭議性的談判以失敗告終。新一輪部長級會議談判2001年在卡塔爾的多哈重新進行，發展中國家所關切的農業貿易成為談判的絆腳石，因此農業貿易成了多哈回合談判的焦點和中心內容，其中最為關鍵的三大中心支柱是出口補貼、國內支持和市場準入。根據農業協議達成的一致，發達國家同意減少36%的出口補貼支出，而發展中國家也同意減少24%的出口補貼。多哈回合后，徹底消除出口補貼的呼聲一直存在。國內支持或補貼，烏拉圭回合農產品貿易最終將不同的國內支持措施分為兩類，一類是不引起貿易扭曲的“綠色”政策，可免予減讓承諾。另一類是產生貿易扭曲“黃色”政策，協議要求各方用綜合支持量來計算其措施的貨幣價值，并以此為尺度，逐步予以削減。根據農業協議，涉及市場準入的非關稅障礙將被量化為關稅，并逐漸減少，以期最終消除。

三、現代多功能農業價值的政策論爭及其動因

多功能農業提出以來得到了不少國家的支持，其價值也得到一定范圍內的認可。但世界主要國家及國際組織提出發展多功能農業的政策各有目的，難免論爭。論爭圍繞兩方面動因展開：支持者認為其有利于農業價值的提升，主要包括日韓、歐盟；反對者認為不過是為農業貿易保護尋求依據而已，主要是美國和凱恩斯集團。

1.多功能農業有利于農業價值的提升

日本農業發展出現的一系列問題，促使其思考如何提升農業的價值，這是提出并實施農業多功能政策的重要原因。自1961年日本制定的《農業基本法》后［4］，其農業與農村發生了巨變，農業產量與生產力水平大幅提高，農民生活極大改善，農戶家庭收入甚至超過了城市家庭收入。但一些矛盾和問題也逐步顯現出來，主要有：一是糧食自給率不斷下降。日本60%以上的糧食和食品依賴進口，其自給率在發達國家是最低的。二是農業勞動力日益減少，再加之農業勞動者老齡化趨勢嚴重，農村缺乏活力。三是農業與國民經濟的發展缺乏協調，農業基礎薄弱，無法同先進的二、三產業對接，這不利于可持續發展。因此，發展多功能農業，除了滿足國民的對食物需求的價值以外，還要發揮其多方面的價值。日本在1998年將多功能農業寫進了農業白皮書。

歐共體（歐盟前身）的CAP在迅速解除糧食供應不足問題的同時，卻帶生了一系列新的問題。第一，歐盟CAP鼓勵集約型農業的政策造成了嚴重的環境問題。CAP鼓勵集約型農業的發展，增加農產品產量，促使農民大量使用化肥、殺蟲劑、除草劑，牲畜過度集中放牧、飼養，特別是生態脆弱地區農村環境問題更嚴重，如水土流失、水體污染、生物多樣性被破壞等。第二，鼓勵農產品生產的CAP導致了嚴重的財政危機。歐共體對農業實施的價格支持和出口補貼，使得其開支劇增，導致了僅占其全部就業人口大約5%的農民卻花掉了歐共體大約一半的開支，因而其政策遭到內部普遍非議。第三，共同農業政策是一種競爭性的農業政策，它的實施導致了一些規模小的家庭農場收入減少甚至破產。另外一些農場主在歷史文化遺產上進行規?；募s農業，導致其遭到破壞；同時，由于大跨國公司產品的沖擊，使得傳統食品工藝與生產正在日益萎縮甚至消失。這些問題的存在，加之歐盟新成員國農業經濟中比重較大，為了減少財政開支、協調地區發展、維持農村傳統及保護農村環境，改革勢在必行。最終歐盟推出了“多功能農業”的發展模式來提升農業的價值，這一模式也得到了農業競爭力不強的發達國家的支持，諸如日本、韓國、瑞士等。

中國學者和政府對多功能農業及其巨大價值總體上持支持態度，但在國際上表態謹慎以免影響我國農產品貿易。陳錫文（中央農村工作領導小組辦公室主任）提出，對多功能農業問題進行研究可以讓人們重新審視農業。

2.為農業貿易保護尋求依據

美國等具有農業比較優勢的國家和廣大農業比重大的發展中國家，反對以現代多功能農業具有的巨大價值為由而進行的農業貿易保護。美國從以下兩方面來表明態度：第一，反對借多功能農業及其巨大價值來進行農業的貿易保護。由于美國的農業技術先進且生產率高、農業資源豐富，在技術密集的高價值農產品及其加工產品、土地密集的大宗農作物產品等方面，競爭力很強，它一直是農產品最大的出口國；另一方面，美國消費觀念超前且人均收入高，因而對農產品的質量、品種、花樣及便利性等要求均較高，這使得其不得不大量進口來滿足消費者的需求。因此，任何形式的農業貿易保護都不符合其利益，甚至為了其國家利益在農業貿易的國際談判中，反對農業多功能理念，以免別國借多功能農業的巨大價值來維持或加強對農業貿易的保護［5］。第二，即使多功能農業具有巨大價值且有利于農業可持續發展，但這不能成為農業貿易保護主義的根據。多功能農業政策的爭論可以被看作是對新自由主義盎格魯撒克遜模式（新美國模式）的挑戰，他們重點強調的是把社會功能和生態功能嵌入農業生產系統中，這種論點在某種程度上正符合農業協議文本中的非貿易關注問題，被認為是向多功能農業的政策實施邁進了一步［6］。美國的新自由主義者對農業多功能爭論表示抵制（Buttel，2006），Buttel認為歐盟和其他追求農業多功能性的國家是激進的改革，旨在鼓勵取代那些對大量生產的補貼，轉而支持那些提供生態系統服務和社會正外部性的農業。更有甚者，2005年Peine和McMichael提出：相對于發展中國家而言，多功能農業成了一些國家保持貿易特權的手段。

凱恩斯集團倡導國際農產品自由貿易，反對多功能農業的理念。之所以反對是因為其成員國在農產品出口上具有非常明顯的比較優勢，農產品的自由貿易有利于他們擴大出口，獲取更多的外匯和貿易利益。而且這些國家的農業支持和保護水平大都很低，所以在削減農業支持與保護、甚至取消農業補貼和擴大農產品貿易開放等方面，他們所提出的要求比美國更為激進，在撤消貿易壁壘并穩定削減影響農業貿易的補貼的談判上更加堅定和團結一致。凱恩斯集團不但對日韓等國農業貿易保護主義的做法堅決反對，而且也對歐盟和美國等國的農產品出口的間接支持表示明確的反對。

部分發展中國家一方面把現代農業多功能理念及其巨大價值當作大力支持農業部門的理論依據，另一方面又擔心發達國家以此為借口對其農產品實施貿易壁壘。如東南亞國家聯盟（ASEAN）提出：農業不但能給農民帶來收入，而且有助于適度地使用自然資源，傳承農村文化、保持農業生態多樣性、保證農村生活質量和確保社會穩定。印尼就曾提出：多功能農業不僅可保障當地居民的糧食來源，而且還可廷續居民生存方式的多元化，減少環境威脅，進而緩和由于稀缺資源的爭奪而引起的社會沖突，提高了經濟系統和生態系統的穩定性，對當地經濟可持續發展作用重大。但印尼又是凱恩斯集團的重要一員，反對一些發達國家以此為由進行農業貿易保護［5］。

另外，還有一些學者認為WTO圍繞多功能農業的辯論可能都白費了。因為尋求支持農業多功能的政策，通常是基于農業環境支付或基于綠箱政策的直接支付，可能會受到其他世貿組織成員的反對。這種政策鼓勵維持原有土地的生產，那么政府干預影響土地使用，進而影響農業產量（Blandford 2006），而這可能違反WTO有關規定，WTO爭端解決機制的裁決會危及利用多功能農業名義進行的許多改革。

四、現代多功能農業價值在爭論中提升

盡管關于現代多功能農業及其價值仍有論爭，但其價值在爭論中不斷提升毋庸質疑。當今生態農業、能源農業與觀光旅游農業發展如日中天就是明證。這不僅體現在國內外學者對農業多功能價值的大量定性研究方面，而且還用定量的實證方法加以證實了。美國學者Randall，Alan.Kidder etc.［7］為了估算多功能農業的產出，采用支付意愿法（WTP）從濕地改善、陸地生態與地表水質量等三方面估算農業保護計劃對現代多功能農業價值的影響。最終他們利用回歸模型估算結果為：新增一個典型淡水沼澤（濕地自然保護項目），市民愿意每年額外支付一英畝大約425美元（90%的置信區間，上下限為255-707美元）；新增一英畝陸地儲備以改善生態，公眾愿意每年額外支付約196美元（90%的置信區間，上下限為93-419美元）；100英里水域上，地表水質量每提高2.5個單位，對于提供淡水的機構，這個水質的改善將使得每個家庭每年愿意為其額外支付約102美元的價值（90%的置信區間，上下限為91-114美元）。李俊嶺［8］對我國東北現代多功能農業價值進行了評估，他運用現代農業多功能性相關理論和環境經濟學價值評估方法，對東北現代農業多功能價值進行了實證分析。得出結論為：（1）東北地區現代農業多功能價值約為18863.48億元。這其中經濟功能價值（糧食安全）為4384.5億元、生態功能價值（農田生態系統總值）為13705億元、社會功能價值（就業養老）為732.28億元、文化功能價值為41.7億元，其所占總價值的比例分別是23.24%、72.65%、3.88%、0.22%。（2）東北現代農業多功能價值為同期東北地區2006年農業生產總值的4.3倍。由此可見，現代農業多功能價值已經凸現。另外，美國和歐盟關于未來的多功能農業政策模式辯論的中心內容是對農業環境和保護方案的相對優勢的爭論，這也被認為是典型的正外部性公共干預，客觀上起到了提升多功能農業價值的目的。

［1］溫鐵軍.中國農村基本經濟制度研究［M］.北京：中國經濟出版社，2000.

［2］孫新章.新中國60年來農業多功能性演變的研究［J］.中國人口資源與環境，2010，（1）：71-75.

［3］Dimitri，C.，A.Effland，and N.Conklin. （2005）.The 20th Century Transformation of U.S.Agriculture and Farm Policy.Economic Information Bulletin No.3.ERS/USDA.14 pp.

［4］張紅宇，劉德萍.多功能性理念能拯救日本農業嗎［J］.改革，2001，（5）：121-126.

［5］朱啟榮，閆國宏.貿易自由化進程中的農業多功能性問題［J］.國際貿易問題，2003，（6）：20-24.

［6］ButtelFH 2006.“Sustaining theUnsustainable：A-gro-Food Systems and Environment in the Modern World.”In ClokeP，T Marsden，P Mooney （eds）Handbook of Rural Studies.London，Sage：213-229.

［7］Randall，Alan.Kidder.etc.MetaAnalysisforBenefits Transfer Toward Value Estimates for Some Outputs of Multifunctional Agriculture［A］.EAAE 2008［C］.2008：1-6.

［8］謝童偉.農村居民家庭純收入構成及影響因素差異分析［J］.上海財經大學學報（哲學社會科學版），2010，（4）：74.

Policy Debate on the Value of Modern Multifunctional Agriculture and its Development

ZHOU Rong-ji1，2，PI Xiu-ping2
（1.College of Economics，Hunan Agriculture University，Changsha，Hunan 410128，China；2.Dept of Economics，Hengyang Normal University，Hengyang，Hunan 421008，China）

Modern agriculture has not only an economic function，but also ecological，cultural，energy，tourism function，corresponding to an economic value，ecological value，cultural value，energy value and tourism value.At present some countries increase agricultural subsidies and protection using the potential value of multi-functional agriculture and positive externalities，and damage the interests of agricultural exporting countries，then triggered controversy on the value of multifunctional agriculture.The key of argument is to provide a positive externality of society or to seek theoretical basis for agricultural trade protection.Through the debate，the concept and Policy of modern multifunctional agriculture is gradually being accepted，its value has been increasing.

modern multifunctional agriculture；value；policy debate；promotion

F303.4

A

1000-2529（2011）06-0115-04

2011-08-18

教育部人文社科青年項目“現代多功能農業的培育與價值評估”（10YJC790408）；湖南省社科聯評審委課題“湖南多功能農業的價值評估與應用”

周基（1978-），男，湖南永州人，湖南農業大學經濟學院博士研究生，衡陽師范學院經濟系講師；皮修平（1963-），男，湖南澧縣人，衡陽師范學院教授。

（責任編校：文 心）