關于推進哈爾濱市林權制度改革的研究

杜曉琪

(黑龍江省森林植物園，哈爾濱150040)

林地是國家重要的土地資源，是林業重要的生產要素，是農民重要的生活保障。林權制度改革是黨中央、國務院為解決我國農業、農村和農民問題出臺的又一重大舉措［1－3］。

1 哈爾濱市林業發展概況

哈爾濱市市屬林業現有74處國有林場，3處鄉辦林場，24個聯營林場。林業職工11 162人。林地總面積252萬hm2，市屬林業用地面積117.6萬hm2。其中:國有84.3萬 hm2，占71.7%;集體21.4萬 hm2，占 18.2%;個體 11.9萬 hm2，占10.1%。2007年國有林場職工人均收入6 480元，林區農民涉林人均收入310元。全市森林覆蓋率為44.4%。

2 哈爾濱市林業產權改革現狀

哈爾濱市在國有林權流轉和集體林權制度改革方面進行了嘗試，取得了初步成果。

2.1 國有林地、林木流轉情況

哈爾濱市國有林流轉起源于1991年，流轉林地總面積10.5萬hm2，占12.5%。流轉模式的內涵及運行情況如下:

(1)林地民營模式。賓縣率先采用該模式。1991年推行林地民營模式。在確保林地權屬、用途不變和國有資產不流失的前提下，把國有林地中靠近村屯、濫砍盜伐嚴重的天然幼齡林和部分人工林發包給當地農戶實行管護性承包經營;把林場沒有能力在近期內完成造林任務的火燒跡地、采伐跡地和荒山荒地發包給農戶，實行股份合作造林、管護經營，經營期限分別為10a、20a和30a。經營期滿，雙方對活立木實行按比例分成。推廣面積3.3萬hm2，占3.9%。

(2)國群聯營家庭林場模式。在阿城區沙河林場率先采用了該模式。將國有林地中經反復破壞后形成的無林地和疏林地劃分為若干區域，在林地所有權不變的前提下，林場和群眾共同投入，實行股份合作造林，由群眾負責管護經營，經營期限為50a。林木權屬由雙方共有，收益按股份比例分成，群眾個人股份可以繼承和轉讓，并允許經營者在不影響林木生長、不破壞森林資源的前提下，在林冠下利用林地開展多種經營，收益歸經營者。推廣面積2.3萬hm2，占2.7%。

(3)職工股份合作家庭林場模式。1998年阿城、五常等地將地處淺山區的小型國有林場除生態公益林以外的部分林地，按照集中連片、不突破小班的原則劃分成若干經營區，經資源實物量調查，將資源評估作價作為集體股份，由職工自由組合，投資投勞作為職工股份，組建起股份合作林場，負責管護經營。經營期林木收益按股份比例分成，多種經營收益歸職工所有，職工股份允許轉讓和繼承。推廣面積2.9萬hm2，占3.4%。

(4)林地林木兩權分離、有償使用、分戶管理、承包經營模式。在方正縣試點，按照所有權不變，所有權和使用權相分離，責、權、利相統一，激勵機制與制約機制相配套的林地林木有償使用原則，劃出一部分低價林，通過評估作價、競價承包、確定對象、交足費用、簽訂合同等一系列公開、公平、公正的運作程序，實現林地林木兩權分離、有償使用、分戶管理、承包經營，合同簽訂后50a不變。推廣面積2萬hm2，占2.4%。

2.2 集體林權制度改革情況

全市共有集體和個體林總面積33.3萬hm2。其中:有林地25.6萬 hm2，疏林地0.56萬hm2，灌木林地1萬hm2，未成林造林地3.9萬hm2，苗圃地0.1萬hm2，其它林地2.14萬hm2。

(1)傳統管護經營形式。傳統管理經營模式是指林地所有權和使用權、林木的所有權和使用權均歸集體所有，且由集體經濟組織管護經營的森林、林地、林木，集體經濟組織依法全部享有林地、林木的所有權、經營權、處置權和收益權。管護經營面積7.5萬hm2，占22.5%，蓄積406.7萬m3。

(2)林地民營管護經營形式。包括各類管護性經營承包模式。林地、林木的所有權依然歸集體所有，管護經營者只獲得森林、林地、林木的部分或全部管護經營權和按合同規定的比例對林木收益的分成權。經營面積為4.3萬hm2，占12.9%，蓄積為214.3萬m3。

(3)私有林管護經營形式。權利人依法完全享有林木的所有權、經營權、處置權和收益權以及合同期限內的林地使用權。經營面積為18.3萬hm2，占55%，森林蓄積為725萬m3。分成家庭林場管護經營模式、個人管護經營模式、兩權分離管護經營模式。

通過林權制度改革，打破了以往林業自我封閉的格局，提高了林業市場競爭能力;實現了責、權、利的統一，扭轉了森林資源管護的被動局面;優化了林業產業結構，促進了森林資源的合理開發和有效利用;實現了制度和機制的創新，為深化林權制度改革積累了經驗。

3 存在的主要問題及原因

3.1 國有林流轉存在的主要問題

(1)流轉的目的存在短期行為。發生的流轉特別是兩權分離部分，流轉雙方的目的都是通過流轉實現變現獲利，轉出方即林業部門通過流轉變資源為資產，再變資產為資金，進而緩解經濟壓力，而對后續管護經營等一系列政策問題缺乏深入研究，未能通過流轉使森林資源得到更好的保護和經營利用;轉入方在取得經營權后，大都在短期內想方設法對林木實施采伐，盡快實現變現，缺乏對森林資源科學經營的長遠思想［4－6］。

(2)流轉程序不夠規范。在資源流轉過程中，一些地方沒有建立起規范的操作程序，在資源實物量調查、評估作價、公開公示、競價承包、合同簽訂等環節上存在很多問題，沒有認真開展或僅憑檔案材料推算流轉的資源實物量，造成流轉資源數量不清;未按照規定進行資源資產評估作價，公開公示不到位。競價承包環節缺失，造成低價出售了資源資產;合同文本格式，內容不全，未盡的權利義務等事宜較多，為后續經營管理留下了隱患。

(3)啟動資金不足。林權制度改革工作量比較大所需費用較高。以賓縣為例，國有林場改革需要兩大塊投入，一是前期投入資金和一些必要的工作設備共計需資金約238萬元，二是實物量調查和流轉評估費用總計需資金約528萬元，而賓縣林業是自收自支單位，林場的職工經濟狀況較困難，多數職工無力承擔這么大費用，放棄參與林權制度改革，各鄉鎮政府沒有這部分資金投入。

(4)流轉金費欠收欠繳。一些地方在林權流轉過程中存在欠收流轉金費問題，有的流轉金費甚至在流轉發生幾年后仍未全部到位。

(5)流轉活動存在違規行為。一些地方在國家和省明令禁止流轉后，仍在擅自開展國有林流轉活動，且這些流轉未按規定程序報批，擾亂了林權制度改革的正常秩序。

3.2 集體林權制度改革存在的主要問題

全市集體林經營主體不明確，改革主攻方向不正確、組織領導機構不健全、財力保障不到位、制度建設不完善的問題十分突出［7－8］。

4 對策與建議

4.1 關于國有林流轉

根據省黑龍江的基本要求和規定，結合哈爾濱市實際，對做好國有森林、林木、林地流轉試點工作提出以下建議:

(1)加快地方立法工作。為了順利推進林權制度改革，結合哈爾濱市實際情況，加快出臺地方立法很有必要。讓每項工作和每個環節，都有法可依，加強林改的配套制度建設和政策措施的制定。

(2)規范流轉程序。由當地政府統一領導，有廣大職工群眾的廣泛參與。森林、林木、林地流轉試點的實施方案、實施細則、工作程序、工作措施等必須經當地政府批準。國有林流轉必須廣泛征求意見，提交本單位職工大會表決通過。

(3)合理確定范圍。按照《黑龍江省森林、林木、林地流轉管理暫行辦法》、《黑龍江省森林、林木和林地流轉試點實施方案》的規定，對以往實行流轉部分加以規范，嚴格履行規定的流轉程序，重新進行必要調整，依法明晰權屬和各方的權利、義務。

(4)保護職工利益。一是要優先林業內部，以林場職工為主;二是在保證國有資產不流失的前提下，合理確定流轉價格、壓低流轉成本，讓利于職工;三是爭取出臺優惠政策，允許職工以欠發的工資等歷史掛帳抵頂轉讓資金，保護職工利益，減輕林場負擔。

(5)加強監督管理。森林、林木和林地流轉試點過程中所有的政策規定、方案辦法、工作程序、實物量調查數據、評估結果、招標過程和流轉結果等各方面情況都要向社會和職工群眾全面公開，主動接受社會和群眾監督。

(6)加強指導服務。認真履行工作職能，深入試點單位調查研究，及時了解改革進展情況，做好服務指導工作。

4.2 關于集體林權制度改革

根據《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》及黑龍江省的要求，結合哈爾濱市實際情況，在先行試點的基礎上，應積極穩妥地推進集體林改工作。

(1)切實加強領導。要按照“縣、鄉、村三級書記抓林改，縣、鄉、村和組四級互動抓落實”的工作格局。市、縣和林區鄉鎮都要成立專門的集體林權制度改革領導小組和工作辦公室。成立林業資產評估機構，提高工作效率和資金不外留，并建立長效機制。

(2)落實林改經費。一是省、市和縣財政拿出足夠資金予以支持，將林改資金納入同級部門預算;二是向國家爭取資金支持;三是節約經費，降低林改成本。

(3)抓好主體改革。要重點把好民主決策關、政策落實關、勘界操作關、確權發證關、檔案資料關和林權糾紛處理關。建立配置合理、適應森林資源流轉和抵押貸款需要的森林資源資產評估體系。加快建立森林資源資產保險業務，改革林業管理體制。

(4)廣泛宣傳相關政策。通過新聞媒體、召開群眾大會、入戶講解、設立宣傳欄等方式，宣傳林權制度改革的意義和相關政策。學習和借鑒外地的經驗，廣泛宣傳集體林權制度改革試點取得的成效和典型經驗。

［1］王 宇.河北省集體林權制度改革的問題與對策［J］.河北林業，2007(S1):60－62.

［2］王真哲.興平平原地區集體林權制度改革初探［J］.山西林業科技，2007(4):160－162.

［3］劉德欽，楊 凡，李 燦.云南省集體林權制度改革發展規劃研究［J］.經濟與科技，2007(11):43－44.

［4］喻曉鋼.德陽市集體林權制度改革的思考［J］.四川林業科技，2007(12):43－44.

［5］張楊純.深化林業產權制度配套改革 實現林業可持續發展［J］.江西林業科技2007，(6):41 －42.

［6］袁暢彥.現代林業政策的生態性分析［J］.森林工程，2008，24(2):15－17.

［7］包玉華，羅勝男.中俄森林資源產權法律制度比較研究［J］.林業科技，2006，31(4):68 －70.

［8］張 勇.重點國有林區森林資源產權制度研究［J］.林業科技，2006，31(1):62 －66.