我國應急預算法制化研究＊

滕宏慶

（華南理工大學法學院，廣東廣州510006）

當國家遭遇各級各類突發事件之時，不論是政府及時有效的應對處置，還是公民生命財產安全的可靠維系，都毫無疑問地需要堅固殷實的財力保障，為此具有前瞻性的應急預算工作就顯得至關重要，而應急預算也只有為國家法律所確認才具備規范性而有拘束力。因此，完備的應急預算法制是現代法治國家未來度過每一次重大危機的基本法制要件。比較美國和日本的先進經驗，我國《預算法》的相關內容單薄粗疏、含混模糊，在《預算法》修改在即的背景下，急需針對應急預備費的提留管理、應對突發事件之特別預算的創設構造、中央與地方應急預算的分配編制等關鍵性問題盡早進行立法安排，從而為我國政府今后應對危機提供操作可行、適宜可靠的應急預算法制化供給。

一、《預算法》預備費的法制化重構

預備費是財政后備的一種形式，原意是指國家編制預算時，為解決預算執行過程中臨時需要追加的支出而設置的不安排具體用途的專項基金，簡單地說，預備費是在各級預算中不規定具體用途的當年后備基金。1國家設置預備費的本意在于實現預算平衡，并非專門設計用來作為應急支出，但我國卻通過立法賦予了預備費應急救災和平衡收支的雙重功能。

我國目前唯一調整預備費事項的基本性法律是1994年實施的《預算法》，該法僅以第32條一個條文規定：“各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害救災開支及其他難以預見的特殊開支。”而我國《預算法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第21條規定：“各級政府預算中，預備費設置的比例由本級政府在預算法第三十二條規定的幅度內確定。”這意味著《實施條例》對“預備費”事項并沒有進一步具體化，屬于典型的重復立法，而《預算法》本身對預備費寥寥數字的規定顯然不能滿足現實需要。

雖然我國預備費在立法中的規定不夠詳盡，但預備費在應對突發事件過程中卻發揮著舉足輕重的作用。據統計，我國每年因公共危機損失嚴重，2003年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失達6500億元人民幣，相當于損失當年國民生產總值（GDP）的6％；2004年全年直接經濟損失則超過4550億元。2預備費正是各級政府成功有效處置危機事件最基本的財力保障，然而，現行的預備費制度無論在法律規范層面，還是在法律適用層面都遇到大量現實障礙，這就根本上限制了預備費的基礎功能。因此，目前亟需對預備費的儲備和管理進行法制重構。具體來說，目前我國預備費立法存在以下不足。

第一，預備費的法律地位模糊不清。一直以來，各級政府在觀念上將預備費的設置目的定位為平衡政府財政支出，盡可能避免因意外支出而導致大規模赤字發生，但預備費實際上的主要支出卻是用來抵御自然災害。《預算法》第14條、第15條、第16條、第32條和第51條涉及“用于自然災害救災開支”的預備費及其編制權、方案提出權和動用權在分層級設定上的條文規定僅僅是原則表述，并沒有從法律上明確界定預備費的概念。因此，預備費一直都沒有在國家預算中做獨立預算，長期安排在“其他支出”科目。2009年財政部才開始在年度預算報告中新增“預備費”這個預算項目，但預備費的執行仍舊列入相關支出科目，本身并沒有單獨的執行統計。所以，我國應當將預備費劃出一部分明確定位為應急準備金來獨立預算，這樣預備費與應急準備金就不會相互擠占而影響到各自功能，同時各級政府應當設立應對突發事件的專款專用賬戶，并單獨設立開支明細科目，如此當災難性突發事件發生時，便可迅速從該賬戶中支取資金予以應對。

第二，預備費的法律適用對象狹窄。《預算法》中預備費明定適用于自然災害救災開支，雖然它也適用于難以預見的特殊開支，但沒有具體解釋何為“特殊開支”。實際上目前我國預備費支出范圍絕不僅限于自然災害，特殊開支對象已經擴展到了所有類型的突發事件。因此，《預算法》有必要根據2007年頒布的《突發事件應對法》修改預備費的適用對象，包括自然災害、安全事故、社會公共安全、公共衛生事件四個方面。另外，依據危險程度和嚴重程度，《突發事件應對法》將突發事件劃分為四級，預備費也要相應分級設立，這樣，當災難發生時，我們就可以根據災害的不同等級分別啟動相應層次的預備費，開展有效的危機應對。

第三，預備費的法定額度設置偏低。《預算法》要求各級政府設置預備費的法定額度是本級政府預算支出額的1％到3％，但基于現行預備費的雙重屬性，其不可能全部用于應對突發事件，加之事實上突發事件的發生和后果又都具有不可預見性，導致固定值的預備費與無定值的財力需求之間形成了不可逾越的鴻溝。3所以，目前要適時提高政府預備費的設置額度。從表一可以看出，2008年以來中央政府高度重視預備費的資金儲備，其金額平均占本級預算支出的2.6％。因此，《預算法》應當將預備費的法定額度提高到本級政府預算支出額的3％至5％，這樣才更契合當前我國的國情國力和現實要求，盡管這與美國、日本等發達國家提取的災害準備金占GDP的6％至9％相比，還是偏低的。

表一 1998-2010年中央本級預備費支出情況

第四，預備費的管理體制遲滯落后。我國預備費實行的是與年度預算一同安排的流量式管理，而非可積累的基金式管理，由于預備費與年度預算捆綁在一起，沒有實行單獨的項目管理，即使當年沒有發生突發性支出，當年安排的預備費也只能當年花掉而不能結轉到下一年度累積使用。預備費的流量式管理造成了預備費不能在年度之間進行調度和平衡，大大限制了預備費在化解突發性支出方面的作用。因此，國家要改進預備費管理方式，建立突發性公共事務財政投入體系，實現預備費資金從年度流量式管理向基金積累式管理的制度化轉變，以保證充足的應急預備費投入總量。4另外，目前應急預備費資金大多分散在各個職能部門，由各職能部門按照各自承擔的職責分配使用資金，從政策效果來看，這不同程度地引發了資金重復投入的問題，而且由于職能部門多、資金量比較分散，大大限制了預備費的應急效能。因此，財政部門應當逐步整合各個職能部門的資金，統籌安排使用應急預備費，提高資金的使用效益。最后，國家還要拓寬預備費基金的來源。建議各級政府財政的預備費除按本級支出額的一定比率設置外，對每年的預算超收收入和財政盈余應按一定比例增加預備費基金。

第五，預備費的運作流程淤塞不暢。突發事件暴發后事態緊迫，政府需要快速反應，預備費作為“生死錢”，其支付使用理應便利迅捷，但目前我們并沒有設計出一套專門的預備費支出流程，而仍舊按照常態情況下《實施條例》第37條、第38條、第43條規定的預算支出流程操作：救災資金的劃撥是各級民政部門與同級財政部門層層會商，由財政部門劃撥至民政部門救災資金專戶，最終由民政部門統一逐級發放。由于受到常態下預算資金的籌集、撥付、執行、核算等法定工作程序、環節、要求的制約，預備費的資金效益很難發揮出來。盡管2003年4月30日財政部出臺了《關于中央部門調整2003年預算支出確保“非典”防治經費的緊急通知》（財預[2003]71號），其所主張的“積極主動、特事特辦、急事急辦”的原則成為當前使用預備費的指導性原則，然而，“特事特辦”制度特別是公用經費支出的隨意調整，一定程度上雖能解燃眉之急，但終究不是長久之計，而且這種臨時性、孤例性的處理舉措明顯具有人治色彩，屬于行政機關超越法定權限行政，事實上構成對《預算法》和《實施條例》的違法執行。為此，我們亟待籌劃非常態下預備費支付的法制流程，簡化突發狀態下的財政資金劃撥流程，全面推行應急管理經費國庫集中收付制度，規范預備費支出的例外措施。

第六，預備費的法律監管存在空白。預備費屬于公共財政應急機制的重要內容，但從現實來看，我國預備費的設置偏于簡陋，僅僅是一筆機動財力而已，缺少單獨的管理機制，目前預備費監管領域基本處于法律空白。特別是在預算執行中，如果發生原來預算沒有列入而又必須解決的臨時性開支，也可以動用預備費，預備費的動用與否屬政府職權范圍之內，事前不需報人大批準，事后通常也不向人大報告，因此，預備費的人大監督幾乎都不存在。更嚴重的是，災難性事件發生后，在民政部門與地方政府會商申領財政資金過程中存在著夸大災情、為己套利的可能，在財政資金的使用過程中則存在截留、挪用等不法行為，地方政府亦有機會隨意挪用救災和恢復重建資金來解決城建、交通、教育等其他屬于政府職責與本分范圍內的事項。解決這些問題都有賴于預備費監管法制的健全，盡管2006年《國家自然災害救助應急預案》和財政部2004年《突發事件財政應急保障預案》中原則性地規定了財政部門的資金監督檢查職能，但應急預案本來就是2003年非典危機之后出現的一項新鮮事物，對于其法律性質還存有頗多爭論。5因此，在依法行政的前提下，需要對各級政府及其職能部門應急預案的規范適時提升為法律、法規和規章，才能滿足當前依法監管預備費的緊迫法制需求。

二、應急特別預算的法制化安排

由于突發事件的暴發和結果都是無法預見的，除了穩定的應急預備費以外，當今大多數國家還安排了應急特別預算制度作為補充性保障，例如預算經費流轉、補正預算、特別預算等。但我國現行《憲法》、《預算法》和《突發事件應對法》都沒有做類似規定。考慮到預備費的功能有限，我國應當借鑒美國和日本等較為發達的應急特別預算制度，在憲法和應急基本法律中對這一空白領域進行周詳的法制安排。

在理論上，美國聯邦政府有三種支付緊急支出的方式。第一，支出機關在其年度單位預算內就列入緊急支出的經費，發生突發事件時，即可立即動用經費，爭取時效。因為該項經費在年度預算審議時已獲得通過，故在執行時毋須再經過總統或國會的同意。第二，各支出機關擁有國會授權撥款的“權宜性應急基金”（contingency emergency funds），但在使用該經費前，必須先獲得總統的同意，認定其確為緊急狀況才可動用經費。第三，在緊急事件發生以后，總統提出追加預算，向國會要求撥付一定的款項，以因應危機。6不過，上世紀末美國制定的《預算執行法》（Budget Enforcement Act）中有三個重要改進可以控制政府自由支配資金，防范在稅收和強制性開支中的赤字增加：開支上限（spending caps）、削減程序（pay-as-you-go process）、應急專款（emergency-spending designation）。7前兩種制度一個是束縛了應急基金的使用限度和財力功能，一個是近似預算流轉，進一步收緊了用于應急管理的可利用財政。但突發事件是極難處理的問題，因為它們不可能輕易地由立法通過分配必要的資源、理清責任的界限來解決，它們需要依賴強有力的政府通過甚至屬于非法律的變量因素來解決。所以，應急專款成為了總統和國會一種特權，他們能夠通過追加專款的簡易程序，而非一般撥款的正式程序來增加應急基金，條件只是宣布增加必要的用于救援災難的開支為“緊急支出”，由于此類開支不受制于總額上限和平衡財政的前兩種限制，目前美國聯邦政府大部分的緊急支出正是通過這種方式獲得的。從1990年至2002年全部自由支配資金趨勢來看，美國在緊急支出方面的投入還是巨大的，1991年該經費占到GDP的9.0％，為歷史最高，1999年至2002年每年占到GDP的6.3％，為歷史最低，十三年來平均占到GDP的7.3％。8當然，美國應急專款的制度漏洞會給預算審批留下可乘之機，造成某些緊急支出實際上可能是不必要的，這也是美國政府赤字逐年增加的一個重要原因。

日本關于救災預算的制度安排也很有特點，其包括原本預算和補正預算兩類。原本預算類似我國的預備費制度，日本有“防災憲法”之稱的《災害對策基本法》第37條規定：“各都道府縣有義務預存基金，其金額為過去三年間，都道府縣普通稅收入決算額的平均值的0.5％，且最少不得低于500萬元日元；可以事先購買救助所需供給物品，作為儲蓄物品。”然而，當災害支出超過原本預算，內閣就要向國會提交補正預算以追加預算。補正預算是指正式預算成立之后因情況發生變化，而對原本預算依法進行追加或變動的預算，該預算要內閣向國會提交，并經國會決議后方可成立。補正預算成立后，需將原本預算與補正預算合計，作為當年度預算執行的依據。一般情況下，每個財政年度都有補正預算。9因此，日本應急預算制度有三個特點：一是救災預算資金來源都在以《災害對策基本法》為核心的一系列救災法律中明文規定，這說明日本政府在救災方面的預算管理法制化程度較高且公開透明；二是倘若災害支出超過原本預算，就要向國會提交補正預算以彌補原本預算不足，而不是通過壓縮行政性經費或是調整其他支出科目來彌補原本預算的不足，這表明日本政府預算管理是規范真實的；三是所追加的預算要經過國會審批通過才能執行，這說明日本的預算時時受到監督和約束，人為隨意性的變動較少。

如表二所示，美日兩國的應急預算制度存在差異。美國在三權分立體制之下，總統往往謀求總預算之外且依據特殊程序的特別預算來解決應急資金不足問題，但這項權力較易被濫用；而日本的補正預算和我國的預算調整都是在同一總預算中允許補充預算，但批準程序適用的是同常態下一致的普通程序。我國目前除了需要重構已有的應急預備費制度以外，還應當借鑒美國日本的應急特別預算制度作為有力補充。

表二 美日應急預算制度比較

首先，在憲法緊急狀態條款中增加應急特別預算制度。2004年我國修憲以“緊急狀態”取代“戒嚴”，由于緊急狀態是特殊狀態，有些國家在憲法中專門規定了財政應急預算，從而使其具有了合憲性基礎，以備應急之需。例如馬來西亞憲法第101條、第103條和第109條，瑞典憲法第九章“財政權限”第3條，巴西憲法第61條，特立尼達和多巴哥憲法第115條，瑙魯憲法第64條等等。我國歷史上1923年《中華民國憲法》第29條、第30條也對財政應急預算做出了規定。因此，我國應在憲法第67條緊急條款中補充規定：“為應對全國緊急狀態而發生財力不足時，全國人民代表大會常務委員會有權審議國務院提請的財政應急特別預算。”

其次，完善預算流轉制度。我國《預算法》第57條原則上不允許不同預算科目間的預算資金進行調劑使用，但事實上在應對非典疫情和汶川地震中，中央和地方政府均以壓縮國家機關公用經費等形式流轉預算資金用于處置危機。雖然這種做法出發點正確，但這種流轉經費數額十分有限，又可能對原預算科目事項造成不利影響，所以，對于預算流轉的前提和程序需要進一步法定化，明定哪些預算科目可以流轉以及確定流轉比例。實際上，一旦受災年份的預備費用不抵支出，除選擇預算流轉外，更可選用多種應急性工具彌補缺口：（1）稅金（即可在未受災地區增稅，受災地區減稅，對捐助企業的稅收獎勵）；（2）緊急增發內債；（3）征用土地、房產、人員等；（4）擔保收入；（5）外匯儲備；（6）向國際金融組織借款。

最后，建立補正預算制度。我國《預算法》第七章“預算調整”并未區分常態和非常態下的預算變更，而補正預算旨在彌補預備費對救災預算的不足部分，因此，建議單獨考慮設置。補正預算是修正預算和追加預算兩者兼而有之。追加預算為增加原本預算。修正預算為依原本預算成立后所生事由，在已成立預算之支出高限額內加以變更。補正預算編制必須遵循原本預算的編制程序，并經人大議決后，方可成立。補正預算成立后，需將原本預算與補正預算合計，作為當年度預算執行的依據。因此在一個會計年度中，即使有若干個補正預算，但該會計年度依然只有一個單一預算。另外，補正預算不是在預備費真正告罄時才編制的，而是在公共災難發生前或發生時，預算編制部門就應該在深入分析和謹慎評估災難所帶來的稅收損失和突發性支出基礎上，來考量救災預算收支缺口。補正預算編制完成后要提交人大予以審批，審批通過后納入原本預算一同執行。

三、中央與地方應急預算編制的法制化調整

中央和地方應對突發事件時應當按照“轄區受益原則”，合理地劃分兩者之間的成本分攤，也就是說，地方財政主要負責對本地區公共危機事前預警、事中救濟的管理、協調工作和相應的經費支出，中央財政主要負責事后追加、跨區域危害性的應急管理事件的協調工作和相應的經費支出。然而，一方面目前我國法律并沒有明確劃分中央與地方在公共危機中所承擔的風險成本比例，形成了“風險大鍋飯”的局面，導致危機出現時相互推諉觀望的情況。一些在危機處置過程中被忽視和隱藏的問題由于缺乏合理的成本分攤機制也會逐漸顯現出來，地方各級財政部門之間，受地方保護主義的影響，許多應急措施不充分考慮其他地方政府部門的需求，大大削弱了處理公共危機的合力。另一方面，中央通過《國家自然災害救助應急預案》確定“按照救災工作分級負責、救災資金分級負擔，以地方為主的原則，督促地方政府加大救災資金投入力度”。可實際上，大部分地方政府的預備費用占政府支出不到1.5％，基本是按照《預算法》第32條規定的1％最低限額提取的。例如2006年山東省省級預算支出為278.69億元，提取預備費為2.4億元，僅占本級預算支出的0.86％；同年四川省省級預算支出為225.53億元，提取預備費為2.5億元，占本級預算支出的1.1％。這些情況說明部分地方政府缺乏足夠的風險意識。

然而，地方政府應急預算財力不足還有更深層的原因。1994年分稅制實施以來，財權主要掌握在中央和省級政府手中，地方政府尤其是縣、鄉、鎮財政狀況不容樂觀。截至2006年，全國2100多個縣級轄區、46000多個鄉鎮轄區中，超過1/3存在隱性財政赤字。10《預算法》第28條規定，地方各級預算不列赤字，地方政府一般不得發行地方政府債券，這使得地方政府不得不依賴中央的轉移支付。雖然近年來中央對地方的轉移支付力度不斷加大，但鄉鎮財政赤字并沒有大的轉變，而《預算法》卻根本就沒有規定轉移支付這項制度。在這種情況下，有些地方政府連最低限額預備費都無法保障，重建所需的巨額資金更是難以保證。再加上危機過后采取的稅收優惠政策將進一步減少地方政府的財力，如個人所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅、契稅等稅種是地方稅收的主要來源，這些稅收優惠政策在政府重建資金缺口巨大、財源緊缺的情況下實施起來會愈加困難。因此，伴隨著我國當下正在籌劃的財政稅收體制改革，迫切需要《預算法》在提高預備費比例、建立轉移支付制度、允許發行地方應急債券11和中央地方應急預算分擔等問題上做出審慎修改，并且還要注意調整以下幾個方面。

第一，中央和地方財政應分別編制平時預算和補正預算。平時預算即政府現行預算，在正常狀態下執行，但也包括應對公共危機的財政款項。一是撥付給與危機管理相關的職能部門及輔助部門的正常預算開支，如地震、水利、民政、消防、公安、交通、公共衛生、食品安全等部門的財政資金，包括預算內和預算外資金；二是列在撫恤和社會福利救濟費項目下的救災支出；三是中央財政與地方財政中單獨設置的應急預備費，主要用于一些應急性支出，如突發性災害的救治資金、事前預警的支出等。補正預算是指在發生公共危機的情況下地方財政收支出現較大波動時專門設置的預算，因此只有在發生公共危機時才進入執行狀態。其內容是公共危機狀態下的公共收支安排，包括可能的突發性支出和應急的收入來源。

第二，補正預算應是多檔次預算。所謂多檔次預算，是指中央和地方財政部門每年都要編制幾個檔次的補正預算。具體來說，就是根據突發事件給財政帶來的減收增支的風險來劃分，由于減收也就等于增支，可以根據增支總量占平時預算總支出的比例，分別建立多檔次的補正預算。12例如，當增支總量小于總支出的3％時，即增支可以控制在預備費限度內，可以建立第一檔補正預算；當增支總量超過總支出的3％而小于10％時，可以建立第二檔補正預算；增支總量超過總支出的10％而小于15％時，可以建立第三檔補正預算等。

第三，補正預算的支出主要用于各級政府應急管理的事中、事后兩個階段。應對公共危機可以分為三個階段：事前預警、事中救濟、事后追加。而補正預算的支出一是用于事中救濟階段的支出，如危機爆發后的災害避難、滅火、防水、救難、救助、醫療救護、通訊、相關設施、設備、物資供應、分配、輸送的各種費用；二是用于事后追加階段的支出，主要包括為了刺激災害經濟發展而實施的各項減稅政策。補正預算的收入主要包括平時預算中可以調減支出項目的轉移資金、應對公共危機的借款、出售國有資產收入等。13

第四，調整財政支出結構，確保突發性公共危機的事前預警支出。從應急資金投入環節的實際效果來看，事后重建不如事中控制，事中控制不如事前預防。所以，在當前預算和預備費捆綁在一起的情況下，各級政府每年計提的預備費如有預算盈余，在符合《預算法》和相關法律的前提下，應該優先考慮將其投入到公共預警支出中。隨著制度的不斷完善，應急預備費應在平時預算中單獨列支，并使預備費的計提建立在細化的預算科目中，使事前預警支出在各個部門的預算中體現出來，從而使整個財政的救濟功能最終從被動救濟轉為主動預防。14另外，各級政府事前預警支出的安排與事中救濟、事后追加資金的預算安排要彼此銜接，以保證整個救濟過程在預算中的連續性。

總之，“凡事預則立，不預則廢”。近年來我國和地方政府成功應對了各種重大突發事件考驗，如“非典”危機、南方暴雪、汶川玉樹地震、海上溢油事故等等，公共應急財政支出作為重要的財力支撐發揮了至關重要的作用。但與此并不相稱的是，我國應急預算法制化程度較低而且發展遲緩，不能夠滿足現實需求，甚至還可能阻礙未來的政府應急救援活動。因此，我國的應急預算法制化的完善應是未來立法工作的重中之重。

注：

1甘肅省人大制度研究會預算監督課題組：《預算監督問題探討（三）：預算執行監督中的主要問題及對策》，《人大研究》2000年第12期。

2陳澤偉、王超群：《科學應對突發公共事件》，《瞭望新聞周刊》2005年第32期。

3有些地方政府竟然規定預備費僅用于下半年開支，例如《菏澤市市級經費財政資金管理規定（試行）》（見荷辦發〈2005〉32號文件）第一條、《湖北省省級預備費管理辦法》（2007年9月19日起施行）第六條規定“該項資金上半年一般不得動用”。這顯然不符合應對突發事件的客觀規律，而且從公法理論上說，下位法應當在授權范圍內立法，而非私法上的法無規定為自由，既然《預算法》并沒有如此規定，則有關地方立法就有違法之嫌。

4溫海瀅：《論我國突發性公共事務的財政投入方面存在的問題與對策》，《經濟縱橫》2006年第7期。

5林鴻潮：《論應急預案的性質和效力——以國家和省級預案為考察對象》，《法學家》2009年第2期。

6侯明菁：《臺灣政府特別預算研究》，暨南大學2006年碩士研究生畢業論文，第18頁。

7 Phi lip G.Joyce＆Robert D.Reischauer,Deficit Budgeting：The Federal Budget Process and Budget Reform,Harvard Journal on Legislation,Vol.29（1992）：pp.429-453.

8 Sources：1990-2000 actual data,Congressional Budget Of f ice,The Economic and Budget Out look： Fiscal Years 2002-2011,appendix F.1 46-7；estimates for 2001-2002,Congressional Budget Office,The Economic and Budget Outlook：Fiscal Years 2002-2011,table 3,1-2,5-6.

9全國人大常委會預算公共工作委員會調研室編：《國外預算管理考察報告》，中國民主法制出版社2005年版，第121頁。

10郭俊華、程瓊：《我國重大自然災害的公共財政應急措施研究——以5·12汶川大地震為例》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2009年第3期。

11日本《災害對策基本法》規定了地方政府應對公共危機時可采取的資金籌措方式，包括防災資金積累、發行地方公債以及向政府金融機構申請貸款等。

12王維舟：《加快建立應急預算制度》，《四川財政》2003年第9期。

13劉笑萍：《借鑒國際經驗建立我國財政預算的應急儲備機制》，《經濟社會體制比較》2009年第1期。

14 2010年9月4日，新西蘭發生7.1級強震，但是實現了零死亡，充分體現了主動預防的效果。？