灘涂資源開發利用與管理

洪 建

（水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120）

1 灘涂資源的基本情況

中國的海涂主要分布在北起遼寧、南至廣東、廣西和海南的海濱地帶，是海岸帶的一個重要組成部分。現在灘涂一般多指沿海灘涂。海洋行政主管部門將灘涂界定為平均高潮線以下低潮線以上的海域，國土資源管理部門將沿海灘涂界定為沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶。灘涂既屬于土地，又是海域的組成部分。我國海洋灘涂總面積約217.04 萬 hm2。

灘涂是中國重要的后備土地資源，具有面積大、分布集中、區位條件好、農牧漁業綜合開發潛力大的特點。除土地資源外，沿海灘涂還有極為豐富的礦產資源、旅游資源、生物資源和其它海洋資源等。目前，我國灘涂開發利用率只有 17%，開發利用面積潛力巨大，而且開發利用灘涂作為非農業建設用地，既可利用“黃金海岸”的優勢條件，又可節約大量珍貴的城郊耕地，緩解人地緊張的矛盾，灘涂資源的開發利用對沿海地區社會經濟發展具有重要的戰略意義。

灘涂資源的優勢有以下3個方面。

（1）具有自然資源的顯著優勢：灘涂資源氣候適宜，水分充足，地勢平坦，宜于大規模的農業開發。而且有豐富的水產資源、牧草資源和經濟價值較高的旅游資源。

（2）優勢的社會經濟環境：我國沿海地區是經濟最發達的區域，土地資源匱乏，經濟發展需要大量的土地資源，灘涂開發具有吸引投資的優勢。

（3）灘涂開發產業具有較高的關聯性和經濟附加值：灘涂開發具有高度綜合性，它與城鎮、航運、港口、工業等建設息息相關，相互促進，灘涂開發產業創匯力強。灘涂開發不僅有發展大農業的優勢，而且有發展第二、三產業的巨大潛力。

2 灘涂資源開發存在的問題

2.1 灘涂圍墾開發和管理缺乏統一規劃

當前沿海經濟發展迅速，對土地的需求迫切，而灘涂開發缺乏統一規劃，不少部門為了各自的利益，爭相圍墾，無序開發，灘涂資源未能得到合理開發利用；個別灘涂圈圍片面追求土地效益，對河勢穩定產生了不利影響，未能統籌協調河口防洪排澇、灌溉供水等水資源綜合利用與開發保護的關系。

2.2 缺乏統一的管理機構和有效的監管措施

灘涂圈圍牽涉到水利、交通、海洋、漁業、環保及土地管理等多家部門，各部門之間各自為政，呈多頭管理狀況。有關部門僅從各自部門的行業要求和利益出發，對灘涂開發利用的管理政策和措施存在較大差距，對灘涂圈圍帶來的相關影響缺乏統籌考慮。因此，需要加強灘涂圈圍的統一管理，綜合協調各部門的要求，采取有效的監管措施，以保證灘涂開發利用的科學、有效進行。

如江蘇省的灘涂資源儲量很大，約占全國的三分之一。目前江蘇有兩個執法主體：省農業資源開發局和海洋局。上海市臨海北線屬長江河口，南線屬杭州灣。由上海市水務局（海洋局）負責管理工作。浙江省由省水利廳設浙江省圍墾局，負責全省灘涂資源的開發和管理工作，沿海、江各市（縣、區）水行政主管部門負責本行政區內的灘涂圍墾工作。廣東省主要河口灘涂由省水行政主管部門管理，其它河口灘涂按分級管理原則，由市、縣水行政主管部門管理。天津市水務局下設海堤處，主要負責海堤建設及防洪安全，海涂圍墾開發主要由海洋局負責。

2.3 沿海生態環境保護有待加強

對圍墾造成的生態環境影響重視不夠，保護措施不力，近海生態環境問題日益突出，對灘涂資源的可持續利用和灘涂經濟的持續發展帶來直接影響。

隨著經濟的發展，對土地的需求將越來越迫切。解決土地需求的途徑是利用現有耕地及圈圍灘涂造地。由于保障糧食安全為我國的基本國策之一，國家對占用耕地有嚴格的控制，新的土地法規定必須占一補一。因此，土地的動態平衡最終還是通過灘涂圈圍這一途徑來解決，而過渡的灘涂圈圍又會對河口濕地、生態環境帶來一定程度的負面影響，可能破壞水生生物的棲息地，影響水生生物的繁衍。因此，制定科學的圈圍規劃，在滿足經濟建設需求的同時，順應河勢自然演變規律，保障河口地區濕地、生態的動態平衡是非常必要的。

2.4 灘涂圍墾開發利用機制有待完善

灘涂開發缺乏總體規劃引領，灘涂權屬及界限模糊不清、規劃多重、政府調控力度不夠，管理不規范，法規交叉、政出多門、有效的投融資機制尚未建立。

2.5 需要與供給之間的矛盾日益突出

快速發展的國民經濟對土地的需求與河口自然造陸速率之間的矛盾日益突出，隨著上游水土保持工程和大中型水利工程的建設以及大氣環境的影響，上游來水來沙呈不斷減少趨勢。因此，灘涂圈圍需求與灘涂自然淤漲之間的矛盾將日益突出。

3 灘涂開發利用的原則

灘涂開發要以科學發展觀為指導，遵循河口自然演變規律，堅持利用中保護、保護中利用的原則，加快促淤、適時圈圍、科學保護、合理利用，在利用和保護中實現灘涂資源的動態平衡，促進地方經濟可持續發展。

（1）灘涂圈圍總體上必須符合河道演變的自然規律，不能對河口地區生態環境、河勢穩定、防洪安全以及水利交通設施等運行產生明顯不利影響，在河口治導線控制范圍內進行。

（2）堅持開發與保護并重的原則，多促淤少圈圍，先促淤后圈圍，盡量減少圈圍對生態環境的不利影響，使圈圍區域生態環境的改變有一個緩沖的過程。

（3）堅持適度開發的原則，統籌考慮圈圍的社會效益、經濟效益和生態效益，實現動態平衡，滿足經濟社會可持續發展。

（4）協調好與其它規劃的關系。灘涂圍墾涉及到河口開發整治規劃、濕地及生態環境保護規劃、水資源規劃、海洋區劃、土地利用規劃、港口建設規劃、航道整治規劃、岸線利用規劃等相關規劃，要統籌協調好這些規劃。

4 灘涂開發利用對策及建議

4.1 加強全國河口海岸開發利用與管理規劃的編制工作，指導地方經濟發展

目前，部分地區已編制過各省、市的灘涂資源開發利用規劃，迫切需要從國家層面對灘涂開發利用的現狀進行調研，編制全國范圍內的灘涂開發利用與保護規劃，統籌協調地方經濟發展和河口防洪、水資源利用、環境保護、港口碼頭建設、岸線利用等的關系。對地方開發利用形成指導性意見，避免不注重保護和無序開發、亂圍亂占的現象，制定必要的政策措施，規范管理工作，引導灘涂開發的科學、高效和可持續發展。

4.2 規劃要立足于水利，協調好與各部門之間的關系

灘涂開發涉及部門多，牽涉利益復雜，各省、市水行政主管部門在灘涂開發的作用差異很大，要合理界定規劃范圍。規劃應從水利行業的職責出發，結合河口綜合治理規劃、岸線利用規劃、治導線規劃、水資源利用規劃等，強化水行政主管部門的職能。同時做好其他部門的調研工作，注意與海洋、國土、農業、漁業、交通、環保等多個部門有關規劃的銜接。

4.3 抓緊開展河海界線劃分，理順管理體制

灘涂開發涉及多個部門，專業性強且相互交叉，互相影響或制約，迫切需要研究河海界線劃分、灘涂資源綜合開發利用和管理模式，完善灘涂圍墾項目管理審批制度。實行灘涂圍墾許可和灘涂圍墾權登記制度。

4.4 加強投融資體制和機制的研究

灘涂圍墾及開發利用資金需求量較大、開發周期較長。建立以政府資金為引導、社會資金為主體的投融資平臺，資金籌措要更多利用市場力量。加強與省內主要金融機構的合作，擴大銀行貸款授信。積極申請發行企業債券，擴大企業債券發行規模。鼓勵國內外企業參與灘涂圍墾開發，拓展資金渠道，在符合灘涂規劃總體要求和規劃布局方案的前提下，實行“誰開發、誰收益”。收取灘涂資源費，實行有償使用。

4.5 開展試點，不斷總結經驗

沿海灘涂大規模圍墾開發是一項復雜而艱巨的任務，必須加強探索和研究，先期開展灘涂綜合開發試驗試點。實施灘涂開發利用綜合評估，加強對已開發利用灘涂的效果進行監測，并對結果進行動態分析，及時發現問題，采取有效措施，探索灘涂圍墾開發新機制，為后期大規模開發積累經驗。使灘涂開發利用計劃建立在科學的基礎上，保障河口健康協調發展。

[1]陸國慶,高飛.沿海灘涂開發利用研究.中國土地科學,1998年3月,第10卷第2期

[2]江蘇省灘涂開發利用管理辦法.江蘇省人民政府令(第148號)

[3]徐向紅.江蘇省沿海灘涂開發利用與可持續發展.北京：海洋出版社,2004