再生水資源的水權問題探討

魏慶亮,孫少麗

(1.山東省菏澤市水利局,山東 菏澤 274000;2.菏澤市牡丹區水務局,山東 菏澤 274000)

再生水資源的水權問題探討

魏慶亮1,孫少麗2

(1.山東省菏澤市水利局,山東 菏澤 274000;2.菏澤市牡丹區水務局,山東 菏澤 274000)

探討再生水資源的所有權、使用權問題,認為再生水資源是水資源的一種特殊形式,其所有權歸國家所有,其使用權可以通過向水行政主管部門辦理取水許可手續后獲得,其用水過程應接受水行政主管部門的監督和指導。

再生水;水權;水資源綜合利用

再生水是指污水經適當處理后,達到一定的水質指標,滿足某種使用要求,可以進行有益使用的非飲用水資源。目前城市用水的80%轉化為污水,經收集凈化后其中的70%可再用。這意味著通過污水再生利用,在現有水資源一定情況下,城市可利用水量可增加50%以上。同時再生水還具有水質穩定、就地可取、受季節和氣候影響小、取水對第三者影響小等優點。再生水可廣泛用于對水質要求相對不高的用水領域,如農田灌溉、園林綠化、工業冷卻、大型建筑沖洗以及游樂與環境等。因此,再生水在一些缺水地區已經成為一種不可或缺的十分寶貴的水資源。

近年來,國家通過采取稅費減免等措施大力提倡和鼓勵使用再生水,對于某些高耗水行業則強制推廣使用再生水。一些投資商看到了再生水資源的市場價值和開發效益前景,紛紛投資建設再生水開發利用項目。但是再生水作為水資源的一種特殊存在形態,區別于一般意義上的水資源,在建設、管理形式等方面在我國尚屬新生事物,在以往文獻中,對如何倡導和鼓勵再生水的利用方面論述較多,對再生水水權的研究甚少。在實際操作過程中,一些地方和部門雖然對再生水的利用和管理進行了有宜的探索和嘗試,但同時也暴露出了一些問題和認識上的誤區,在很大程度上影響了再生水市場的健康發展和規范管理。

1 再生水資源水權的界定

再生水區別于傳統意義上的水資源主要是它的來源和存在方式。一般認為,水資源是存在于河流、湖泊、水庫或者地下等自然水體中可資為人類利用的淡水資源;而再生水是經污水管網收集的城鎮或工業企業排放的污水,經過處理后水質得到改善達到一定使用價值的水資源,在水資源不太缺乏的地區,一般經處理達標后直接匯入自然水體。1977年聯合國教科文組織建議“水資源應指可資利用或有可能被利用的水源,這個水源應具有足夠的數量和可用的質量,并能在某一地點為滿足某種用途而可被利用[1]。”從這個意義上講,再生水同一般意義上的水資源具有同樣的基本特征,可以認為是水資源的一種特殊存在形式。

水權是指水資源稀缺條件下人們有關水資源權利的總和。再生水作為水資源的一種,具有有限性、可恢復性、一定的使用價值等基本特征,再生水資源是水權客體。再生水資源水權包括對再生水資源的所有權和其他派生出來的權利,包括使用權、收益權等;其中所有權具有全面性、整體性和恒久性特點,是其他權利如使用權、處分權、收益權等權力的基礎,是再生水權中最核心的權利。

2 關于再生水資源所有權

2.1 再生水資源是水循環的一部分,是區域水資源的一種特殊存在方式

自然界中的水不會自行滅失,而是以不斷循環的狀態存在的。水的循環包括自然循環和社會循環兩種形式。水的自然循環是指在未受到人類活動干擾的情況下,水的循環以降水、入滲土壤、形成地表徑流、匯流、蒸發、降水的形式往復進行自然循環;水的社會循環是指為了生活和生產(工業、農業)需要,人類由天然水體取水,經適當處理后,供生活和生產使用;用過的水含有大量廢棄物,水質已受到了污染,需經適當處理后,再排回天然水體。因此再生水既是一種環境戰略更是一種資源戰略,是以城市污水處理為基礎的水資源戰略[2]。在水資源開發利用程度越高的區域,水的社會循環所占比重越大。特別是隨著經濟社會的發展,人類對自然界水資源開發利用的程度越來越高,水的自然循環鏈條被破壞,再生水資源作為水循環的一部分,對優化區域水資源配置、維持水體生態環境等方面起著越來越重要的作用。

2.2 現行法律法規關于水資源所有權方面的有關規定

2002年修訂的《中華人民共和國水法》(以下簡稱新《水法》)第三條規定,“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。”第二條:“本法所稱水資源,包括地表水和地下水。”第五十二條:“加強城市污水集中處理,鼓勵使用再生水,提高污水再生利用率。”根據以上條文規定,可以看出新《水法》盡管明確了水資源的所有權屬性,即水資源屬于國家所有,但是新《水法》對再生水是否屬于該法所稱水資源的范疇未做明確表述;對污水集中處理后形成的再生水,國家持鼓勵和推廣利用的態度。

2006年2月,國務院出臺了《取水許可與水資源費征收管理條例》(以下簡稱為《條例》),作為該《條例》的具體實施細則,2008年水利部頒布了《取水許可管理辦法》(以下簡稱為《辦法》)。該《辦法》是在新《水法》頒布實施6年后,國務院《條例》頒布實施2年后,充分總結了上述法律法規在實施過程中遇到的各種情況和問題后出臺的。該《辦法》第七條“直接取用其他取水單位或者個人的退水或者排水的,應當依法辦理取水許可申請。”第1次提出直接取用其他取水單位或個人的退水或排水的,應依法辦理取水許可手續,可以理解為《辦法》已經將包括再生水在內的退水和排水作為水資源的一種存在形式依法納入了行政許可管理的內容。

2.3 水資源國家所有權的實現形式

我國的水資源所有權歸國家所有,即全民所有。新《水法》第四十八條規定,“取用水資源的單位和個人,應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定,向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證,并繳納水資源費,取得取水權。”由此可看出水資源所有權歸國家,國家所有權的實現是通過對取用水者進行取水許可審批,并向取用水者征收水資源費來體現的。

目前,國家對再生水的開發利用實行鼓勵政策,對再生水生產企業免征水資源費等有關費用。《國務院辦公廳關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》(國辦發[2004]36號)規定,“對再生水生產用電實行優惠電價,不執行峰谷電價政策,免征水資源費和城市公用事業附加,研究制定鼓勵生產和使用再生水的稅收政策,降低再生水生產和使用成本。”

3 關于再生水資源使有權

3.1 水資源的使用權從取得到滅失的全過程

2004年4月19日,國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》[2004]36號文件,正式而全面地明確了供水水價的四元組成,明確了水價由水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格以及污水處理費四部分組成[3]。對城區自備井用戶,通知指出:“采取有效措施提高污水處理費和水資源費的收繳率,切實加大對自備水用戶污水處理費和水資源費的征收力度。”用水者水資源使用權的取得有兩種形式:一是經國家批準取水并繳納水資源費,使用水工程或機械取用水資源直接提供自己使用的單位(個人),其水資源使用權是直接從國家獲得;二是購買水利工程提供的商品水的消費者,他們在通過購買水利工程供水使用權的同時獲得了水資源使用權,消費者水資源的使用權是間接從國家獲得的[4]。用水戶無論是通過自建取水設施,或是從公共供水企業購買,都是通過一定的取水許可手續,并繳納水資源費獲得使用權,在經過生產、生活等用水環節后,實現了水資源的使用價值后變成廢水,在繳納了污水處理費后排入污水收集管網,用水戶的水資源使用權滅失。排出的廢水將通過集中污水治理后進入新的自然循環。

3.2 再生水使用權的取得

談及再生水的使用權不應忽視污水的水權。再生水水權不是憑空產生的,而是來源于污水,應承認污水存在有價值的水權[5],污水處理廠對污水進行處理的行為是建立在取得污水的特許經營權(污水處理特許經營權)的基礎之上的。而對經處理后的污水進行再次深度處理,進而通過向其他單位供水獲利,還應當合法取得再生水的使用權。按照2008年水利部頒發的《取水許可管理辦法》第七條“直接取用其他取水單位或者個人的退水或者排水的,應當依法辦理取水許可申請”的規定,筆者認為,再生水供水企業是直接承接污水處理廠處理后的中水的單位,通過進行深度處理后,向其他單位供水,因此應該由再生水公司辦理取水許可證;而對于直接取用其他取水單位或者個人的退水或者排水,進入本單位后再進行深度處理,以達到用水水質標準的單位,應由用水單位辦理取水許可證。

3.3 用水單位內部循環水與再生水使用權的區別

有些觀點認為,再生水來源于污水,其性質相當于單位內部的水資源循環利用,因此不用再辦理取水許可審批手續。筆者認為,兩者的使用權還是存在很大的區別。用水戶在依法辦理了取水許可和繳納水資源費后,即獲得了水資源的使用權,在經過一次使用后未排入污水處理管網,而是經過處理后進行循環再利用,其使用權并未滅失;直至經過多次循環使用后,水質已不符合使用要求,棄水被排入公共污水收集管網,此時水資源的使用權滅失。污水處理廠是政府投資建設或通過特許經營的方式授予某單位管理的公共設施,它的經營模式是通過進行污水處理生產從政府獲得收益(成本補償和利潤)。污水處理企業自始至終并沒有像用水戶一樣獲得水的使用權,只有對集中收集的污水進行處理的經營權利。如果污水處理企業或其他企業利用經處理后的污水進行再生水供水經營,應首先依法辦理取水許可手續,獲得再生水使用權。

4 結 論

a.再生水資源作為水資源的一種特殊形式,其所有權歸國家所有,其使用權可以通過向水行政主管部門辦理取水許可手續后獲得,用水過程要接受水行政主管部門的監督和指導。

b.再生水資源的開發作為一種資源循環利用行為,對減緩區域水資源的供需矛盾、維持區域水利生態具有積極意義,是我國政策所大力提倡和推廣的,目前對再生水的開發利用免征水資源費等有關費用。

c.再生水資源是區域水循環的一部分,隨著對自然水資源的開發利用程度的提高,再生水對區域水資源配置、維持區域水利生態環境等方面的影響越來越大,理應納入區域水資源統一規劃和治理方案。

[1]錢靜.我國水環境的政府風險管理研究[C]//中國法學會環境資源法學研究會.環境法治與建設和諧社會:2007年全國環境資源法學研討會論文集:第4冊.武漢:武漢大學,2007.

[2]傅濤,鄭興燦,陳吉寧.再生水的戰略思考與定位[J].中國給水排水,2007(9):5-9.

[3]徐方清.水價上調遇難題[J].中國經濟周刊,2009(35):28-30.

[4]林濤.水權及其轉讓制度初探[J].中國水利,2004(10):42-44.

[5]高楊清.再生水市場為何活不起來[N].中國環境報,2010-05-14(2).

Discussion of water right of reclaimed water resources

WEI Qing-liang1,SUN Shao-li2
(1.Heze Water Conservancy Bureau of Shandong Province,Heze274000,China;2.Mudan district Water Conservancy Bureau of Heze,Heze274000,China)

The proprietary rights and right of using reclaimedwater were discussed.It was recognized that the reclaimed water resourceswas a special type of water resources,and its proprietary rightswas owned by nation.The right of using reclaimed water could be acquired through transaction of water permission from the water administration departments,and the process of water utilization should be under the monitor and instructions of water administration departments.

reclaimed water;water right;integrated water resources utilization

D922.66

A

1004-6933(2011)03-0083-03

10.3969/j.issn.1004-6933.2011.03.021

魏慶亮(1973—),男,山東菏澤人,高級工程師,從事水資源管理與理論研究工作。E-mail:hz6169192@126.com

(收稿日期:2010-03-02 編輯:高渭文)