完善森林采伐限額管理制度的思考

楊學華

(貴州省黔東南州森林資源管理站,貴州凱里556000)

1 引言

森林采伐限額是《森林法》確定的一項重要法律制度,是保持森林資源持續增長,防止森林資源過量消耗的重要手段。在黔東南州,自1987年執行國家規定的森林采伐限額制度以來,森林生態系統得以休養生息,森林資源得到有效保護,森林面積、森林覆蓋率、活立木蓄積均較制度執行前有所提高,社會、經濟、生態效益也明顯提高。但同時應該看到,森林采伐限額制度也存在一些弊端,在一定程度上挫傷了群眾參與林業的積極性。

2 黔東南州森林資源基本情況

黔東南苗族侗族自治州位于貴州省東南部,東鄰湖南,南接廣西,西與黔南自治州接壤,北與遵義、銅仁兩地區相連,總面積30 337km2。境內呈東南低西北高的山原地貌,最高海拔雷公山2 178.8m,最低海拔黎平地坪137m,大部分地區海拔在500～1 100m之間。黔東南素有“宜林山國”,“杉木之鄉”稱譽,是全國南方重點集體林區之一。州境內群峰疊嶂,林木蔥蘢,被譽為“貴州高原上的翡翠”,是貴州省野生動植物資源最為豐富的地區。森林覆蓋率達62.78%、森林面積190萬hm2,活立木蓄積1.1億m3。

州境內氣候屬亞熱帶季風濕潤氣候區,年平均氣溫14～18.5℃,無霜期 265～337d,≥10°C的活動積溫4 400～4 800℃,年均日照時數為1 000～1 300h,年均降水量 1 300～1 600mm,相對溫度78%～84%,夏無酷暑,冬無嚴寒,雨熱同季;得天獨厚的自然地理環境,孕育著世界同經緯度地區罕見的常綠闊葉林、常綠落葉混交林和針葉混交林。

黔東南州境內物種資源豐富,植物種類繁多,既分布有熱帶、亞熱帶區系植被,又有暖溫帶和溫帶區系植被,已成為多種植物區系成分交叉薈萃的場所。在我國植物區系劃分的15個類型中,除中亞、地中海-西亞無分布外,其余13個分布式均有。全州已查明并鑒定出森林植物(未含地衣植物)302科1 038屬3 259種,有國家Ⅰ級保護野生植物南方紅豆杉(Taxusmairei)、紅豆杉(Ta xusChinensis)、鐘萼木(Bretschneidera sinensis)、異形玉葉金花(Mussaenda anomalu)等 4種,Ⅱ級保護植物有禿杉(Taiwania f lousiana)、鵝掌 楸 (Liriodendron chinense)、十齒 花(Oipentodon sinicus)、香果樹(Emmenopteryshenryi)、半楓荷(Sem iliquidamber catheyensis),馬尾樹(Rhoiptelea chiliantha)、水青樹(Tetraceeeentron sinense)等34種。全州共有脊椎動物5綱31目104科557種;鳥綱,13目37科217種;哺乳綱,8目25科96種;魚綱,5目22科130種;爬行綱,3目 11科 69種;兩棲綱,2目 9科45種;森林昆蟲,16目153科1299種。有國家Ⅰ級保護野生動物云豹、豹、白頸長尾雉、蟒等分布。野生動植物資源豐富。境內有成片的馬尾樹、鵝掌楸和巨形禿杉分布,這在中亞地區實屬罕見,特別是雷公山國家級自然保護區重點保護植物禿杉和天然禿杉林,是國內自然分布僅存3個地方中面積最大、數量最多、保存較完好的一處,已成為中亞熱帶唯一的天然禿杉林研究基地。

3 森林采伐限額管理制度分析

解放初期,黔東南州森林覆蓋率56%,有林地面積120萬hm2,活立木蓄積56%。森林資源十分豐富,樹林遮天蔽日,野生動植物種類繁多,經常有虎豹出沒。當時,黔東南州下轄的榕江、黎平、錦屏等縣均有民間打虎隊。

建國之初,百業待興,為支持國家基礎設施建設,大興土木,森林遭到大量砍伐。至1985年,黔東南州在林木長期遭到掠奪式采伐,林地大量流失,野生動植物生存環境遭到嚴重破壞的情況下,資源總量連年銳減,森林覆蓋率、活立木蓄積不及解放初的一半(表1)。這引起了原林業部的高度重視,及時制定了森林采伐限額制度,并于1987年開始實施。自1987年以來,黔東南州嚴格執行森林采伐限額制度,堅持憑證采伐,各年度均沒有突破年森林采伐限額和年度木材生產計劃。森林采伐限額制度的執行,有效地遏制了森林濫砍濫伐現象,使森林資源得到合理、有序利用,森林生態系統得以休養生息。據2006年底全州森林資源二類調查成果顯示,全州有林地面積從解放初的120萬hm2增加到183.45萬hm2,森林覆蓋率從56%增加到62.78%、活立木蓄積從1.0億m3增加到1.1億m3,達到了歷史最高水平。通過執行森林采伐限額制度,嚴格控制資源消耗,對黔東南州森林資源保護起到了積極作用。因林業生產周期長,林分毀損容易恢復難,而且林業不僅具備經濟效益,還有社會和生態效益,所以在一定時期內,堅持森林采伐限額制度是不能動搖的。

表1 黔東南州森林資源變化情況

4 完善森林采伐限額管理制度存在的問題

目前林改主體改革已基本結束,大部分林農已領取了林權證,但并沒有像預期的那樣,林農對林業表現出高漲的熱情。究其原因,除了林業生產周期長、見效慢,投入資金短期難以回籠外,最主要的原因還是受森林采伐限額制度的影響。因采伐限額控制,采伐指標有限,難以滿足群眾需求,林農雖有林木所有權,卻并無自主處置權。林農對自己的林分不能像農民對自己的農產品一樣,擁有完全的處置權,從而極大地打擊了社會投資者和林農參與林業的積極性。

20世紀80年代后期至90年代初期,國家為實現滅荒目標,提出“誰造誰有”的口號,在當時掀起了全社會投資造林的熱潮。這部分林分現已長大成林,但受森林采伐限額的影響,采伐指標難以滿足較大需求。很多得到采伐指標的林農和森林經營者,采伐后不愿再投資進行采伐跡地更新造林,導致很大一部分采伐跡地被撂荒。不得以,有些縣在辦理采伐許可證時,預先收取造林保證金,待跡地更新造林驗收合格后再退還。還有的采取簽定造林協議的辦法,不如期完成跡地更新造林的,由林業部門把林地流轉給他人造林,林地所有者和造林者按比例分成。這些方法,都已演變成一種“被迫”式造林,是林業部門要求“我”造,而非當年的“我”“主動”要求造林。

5 完善森林采伐限額管理制度的對策及建議

黔東南州,地處長江、珠江上游,是兩江流域的天然屏障,肩負著保障國家生態安全的重任。同時,黔東南州又是林區,老百姓靠山吃山,林業還要滿足地方經濟發展和林區老百姓的生產生活需求。也就是說,在黔東南州,林業必須同時肩負生態、社會、經濟3大重任。為確保林業生態、社會效益,避免濫砍濫伐現象再度發生,堅持森林采伐限額制度在一段較長時期內仍是必須的。在生態效益有保障的前提下,應完善現有的森林采伐限額制度,充分發揮林業的經濟效益,將黔東南州資源優勢轉化為經濟優勢,以促進林業可持續、協調發展。

5.1 加強公益林建設

5.1.1 控制采伐類型

對公益林,繼續執行現有森林采伐限額制度,嚴格管理,按采伐類型分,只準進行撫育間伐、更新采伐、其他(低效林改造、征占用林地等)幾種類型的采伐。對撫育間伐,必須砍小留大、砍密留疏、砍彎留直,砍除病、腐、朽株。嚴格控制撫育間伐強度,蓄積強度應低于15%。更新采伐應采用漸伐、擇伐的方式,嚴格控制采伐面積和強度。對生態效益低下的公益林,可通過補植補造闊葉樹等方法進行低效林改造,以提高公益林的生態效益。

5.1.2 提高公益林生態效益補償標準

目前,黔東南州區劃有國家級公益林834萬hm2,地方公益林9萬hm2。但與群眾簽定公益林界定管護協議的工作受阻。主要原因是公益林補償標準太低,群眾不愿將自己的林子界定為公益林。在黔東南州,集體和個人所有的林分,區劃界定為國家級公益林的,中央財政每年補助150元/hm2,省級留3.75元/hm2管理費,群眾實獲146.25元/hm2。而地方公益林補償標準更低,每年僅75元/hm2,由省、州、縣財政按 4∶3∶3比例配套。因黔東南州財政困難,州、縣配套經費無從落實,所以實際上到位的僅省財政下撥的30元/hm2資金。

為確保國家生態安全,有力推進黔東南州的公益林界定工作,應將公益林生態效益補償標準提高至與相同質量林分的商品林年收益率基本持平甚至略高的水平。例如區劃界定1畝公益林。將它假設為商品林,如果這片商品林20年成林,可獲純利600元,平均每年純利30元。那么相應的,國家應對這1畝公益林予以每年不低于30元標準的補償。讓老百姓為社會生態的付出與回報能基本持平或略高。同時,公益林還可以進行撫育和更新性質的采伐,以滿足日常之需。這樣,老百姓自然樂于將自己的林子區劃界定為公益林,且自覺地管護好。唯有如此,公益林才能劃得下、界得了、保得住,也才能確保國家生態安全和老百姓經濟利益雙贏,有效化解保護與發展的矛盾。

5.2 放活商品林管理

林分的生態、社會、經濟效益是緊密相連不可分的。商品林雖是以贏取經濟效益為目的,但林分生長在土地上,它就在不斷地釋放氧氣,吸收二氧化碳和廢氣等,它就無時不刻地為社會提供森林景觀。所以商品林不僅具有經濟效益,同時也是具有生態和社會效益的。放活商品林管理,促進商品林蓬勃發展,同時也是在促進生態建設。

5.2.1 落實采伐管理新模式

應充分尊重森林經營者對林分的自主經營權,對已依法批復的森林經營方案,森林經營者可按方案執行,不受森林采伐限額管理制度控制。在森林經營方案中,森林經營者可自主決定采伐年齡、采伐方式、采伐面積、采伐蓄積,更新造林方式、樹種等。改變現在由林業部門說了算變成“我”說了算的管理方式,充分保障森林經營者的處置權,只有處置權得到保障,其收益權才有保證,才能充分調動起森林經營者造林護林的積極性。

5.2.2 改變主伐標準

根據國家林業局《森林采伐作業規程》,杉木一般用材林26年才達主伐年齡,馬尾松一般用材林31年才達主伐年齡。這一規程并不科學。黔東南雨熱條件好,林分生長茂盛,較國內大部分地區更速生豐產。杉木在別的省份可能需要26年才能成材,但在黔東南州可能只要20年就能生長到其它省份26年才能長到的胸徑。故建議取消主伐年齡限制,改為主伐胸徑限制。即凡杉木胸徑達20cm以上的即可主伐,馬尾松15cm的即可主伐。對工業原料林,達工藝成熟即可主伐。取消主伐年齡限制,改為胸徑限制,可促使森林經營者引進林業速生豐產技術,努力提高森林經營水平,加速林分提質,大大縮短利用年限,在更短的時間內生產出更多的木材,提高林地利用率。

5.2.3 放寬皆伐面積控制

根據《森林采伐作業規程》,皆伐面積按坡度不同規定見表2。

表2 皆伐面積限度表

而黔東南是山區,坡陡溝深。按這一面積限度表,大部分地方都只能進行小面積的采伐或不能采伐,不利于規模化跡地更新造林。故建議將采伐面積放寬到最大一面坡的限度,便于集約經營。

4.2.4 落實惠林政策,減免林業稅費

目前,國家已取消農業稅費,而且還給予各種農業補貼。建議國家出臺惠林政策,減免林業稅費,吸引社會資金投資林業,重新掀起全社會辦林業的熱潮。