湖南省農村土地流轉存在的問題與思考

唐 根,雷宇斌,張 逸

(1.湖南農業大學,湖南長沙410128;2.湖南省第二測繪院,湖南長沙410000)

1 引言

2008年10月,黨的十七屆三中全會提出對我國現有的土地政策進行改革,推出新的土地政策,加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。根據國家對農村、農業的發展要求,湖南省相繼出臺了系列相關政策和規范要求,引導一大批區位條件優越、基礎條件較好的地區,率先實現了農村土地使用權的流轉,及時盤活了當地農村經濟,起到了較好的示范性作用,對全面推進湖南省的農村土地使用權流轉工作積累了豐富的經驗,但隨之也暴露出了很多問題,這需要在以后的工作中,不斷改進和完善。

2 農村土地使用權流轉過程中存在的問題

2.1 相關制度尚欠完善,各地流轉措施不一

目前,農村土地使用權流轉工作已在全省呈逐步擴大態勢,各級政府都出臺了一系列推進土地流轉和規模經營的政策措施,各地方基層也以此為契機,紛紛結合各自不同的地域產業特色,大膽創新,積極流轉,紛紛爭先占領新農村經濟的先導權,但由于相關制度的暫不完善,致使各地土地流轉工作成效不一,有如百花齊放。

2.1.1 流轉土地價格無統一標準規范,租金形式各地不一

雖然目前所有流轉的土地都制定了流轉合同,但缺乏統一規范的土地承包經營流轉市場和具體管理實施細則,在對租期、租金的標準上缺乏統一規定,各地在推進土地流轉工作時,采取的方法、措施不一。如長沙市望城縣光明村,該村通過自發組建土地經營專業合作社,2009年已實現土地流轉和即將流轉面積近200hm2,但在其已流轉的6個項目中,流轉租金形式、租金標準卻各有不同,主要通過自由協商確實。在對當地群眾調查走訪時,個別群眾對這種暫時沒有專門法律、法規進行約束的操作方式提出了自己的不同意見和想法。以下為湖南省望城縣、慈利縣兩縣2009年土地流轉部分統計數據(表 1、表 2)。

表1 長沙市望城縣光明村土地流轉情況

表2 張家界市慈利縣通津鋪鎮土地流轉情況統計表

從上述案例分析,在湖南省目前正在進行或即將進行的土地流轉工作中,有些地方基本考慮了土地的升值和水稻價格上漲因素,土地租金逐年略有提高,但提高幅度標準依然各不相同,而也有些地方則沒有考慮這方面因素,諸如此類不規范的土地流轉,自簽訂流轉協議的同時,即已埋下了糾紛隱患,同時也增加了土地流轉的隨意性和不穩定性。

2.1.2 沒有規范的中介機構參與

在湖南省現在已經開始土地流轉的鄉鎮中,真正設置了比較規范的土地流轉中介機構的鄉鎮目前還很少,絕大部分鄉鎮主要還是通過行政村代理完成,行政村一方面代表村委會與農民簽訂協議,另一方面又代表農戶與承包商簽訂協議,充當中介的角色。甚至有一些承包人,自己直接與農戶簽訂承包協議,或制定口頭約定。如此做法也會為今后留下了許多的糾紛隱患,這充分展示了土地流轉需要規范化的迫切性。

2.2 土地用途“農轉非”現象初露苗頭

圖1為湖南省某鎮土地流轉區域規劃設計圖,從圖上可以明確地推斷,該項目實施后,此地塊大部分面積已不再可能作為耕地來使用,土地用途將發生根本改變。

盡管我國《土地管理法》、《耕地保護法》、《基本農田保護條例》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律、法規反復強調加強耕地保護、加強基本農田的保護,甚至把保護耕地作為我國的一項基本國策,但在目前土地流轉工作中,少數地方把土地流轉作為增加村社集體收入的手段和突出地方政績的形象工程,借招商引資發展經濟之名,隨意改變土地用途。近幾年來,休閑觀光農業在湖南省迅速發展,各地方政府積極利用一切旅游資源,結合土地流轉的新政策,紛紛爭先開發經濟資源,特別是在省、市兩級城市郊區,其發展速度之快有目共睹,類似上圖的休閑農莊已越來越多,若任其發展,其后果將非常嚴重。

圖1 湖南省某鎮土地流轉區域規劃設計

2.3 剩余農村勞動力安置措施不明確

實行土地流轉,農村剩余勞動力的轉移將是一個不可回避的大問題。不解決農民向非農產業的轉移問題,片面強調土地集中和擴大土地經營規模,會使相當多的農民因失去土地而陷入困境。雖然現在農民外出務工經商的很多,但他們的就業并不穩定。在無法為農民提供全面的社會保障前,必須保障農民擁有穩定的土地承包經營權,這是農民家庭保障最基本的經濟基礎,也是農民最后的一道生活安全保障。此外,城市里農民工低工資的現狀尚沒有得到很好的解決,若是土地流轉更大規模地發展,那又有大批農民會離開土地外出打工,在經濟下滑的周期,他們很難得到較好的收入,甚至在外達到收支平衡都存在難度。這批農民工大多沒有一技之長,在城鎮務工一旦失業,其賴以生存的土地也不復存在,將失去生活的退路。2008年下半年以來,受國際金融危機影響,湖南省外出務工的農民工大量返鄉,截止到2009年2月底,返鄉人數達370萬人,雖然絕大多返鄉農民的工作得到了妥善安排,但也給我們的土地流轉工作及時地敲響了警鐘。

2.4 地方行政干預阻礙土地流轉

土地流轉是一項復雜的工作,需要必要的行政干預和監督指導,但有些地區無端干預,或在某種利益驅使下不顧農民利益強行干預,甚至有預謀地干預,造成不良影響和后果。一些基層干部遲遲不將第二輪承包合同或土地經營權證書發放到農戶;有的不顧實際,強行搞所謂股份制或集中經營,引發很多后遺癥;有的以化解村級債務為由,讓農民出錢“買斷”土地承包經營權,強行推動土地流轉;有的對土地租金的收益分配,缺乏公開性、合理性,對農民的補償不到位等等。這些都將對土地流轉產生極為不利的影響,也造成干群關系緊張,引發消極因素。

3 完善農村土地使用權流轉的建議與對策

啟動《農地承包法》《土地管理法》等相關法律的修改,繼續堅持嚴格土地管理,除了對土地用途管制并切實保護耕地之外,對農地流轉也要保持監控,農民的社會保障制度也要完善。土地流轉的進程要與工業化進程相適應,以消化富余勞動力,進一步提高農民的受教育程度、其維權意識和維權能力等。

3.1 健全制度,創新機制,促進農村土地規范流轉

3.1.1 明確管理機構和職責

農村土地經營權流轉是適應新階段生產力發展要求的局部調整,是對農村基本經營制度的進一步完善。對農地流轉的管理是農業承包合同管理工作的延續和發展,是農經管理部門的主要職責。各級農經部門要切實肩負起農地流轉管理的責任,及時發現新情況、研究新情況、解決新問題,制定農地流轉的管理制度和監督措施。要確立土地經營權流轉的具體范圍、原則,規范流轉的形式,明確流轉的操作程序,規定對違規行為的處理辦法;要規范和完善流轉合同,建立流轉合同的簽訂、鑒證、仲裁制度;要建立農地流轉檔案,重點對擬出讓方的土地情況、基本條件和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊,促進土地的順利流轉。

3.1.2 完善農地流轉管理辦法

目前,絕大多數農地流轉還處在自發階段,政府應抓緊制定和出臺指導農地流轉的政策性文件和農地流轉管理辦法實施細則,使基層在實際操作中有法可依、有章可循,盡可能避免農地流轉糾紛的發生。

3.1.3 確定土地流轉指導性價格

合理的土地流轉價格才能統籌兼顧、科學有效地促進土地流轉,進而從總體上發揮土地利用效益。應遵循可持續發展思想,以社會、經濟、生態綜合效益為標準,在充分考慮土地級差、質差、地區價差的基礎上,因地制宜地制定不同區域的耕地、“四荒”地、林地、水面等不同類型農地流轉的指導性價格,使農民從土地流轉中得到合理的收益[1]。

根據湖南省特點建立適宜本地產業發展的農村土地流轉新機制。近年來,湖南省瀏陽市為適應當前農村發展形式的需要,積極探索并創新了適宜地方產業發展特點的新的土地流轉機制——流轉信托[2]。流轉信托是指土地流轉信托服務組織受理土地承包者的委托,在土地所有權和承包權不變的前提下,按照土地經營權市場化要求,通過一定程序將土地經營權在一定期限內依法有償轉讓給其他個人或單位的行為。在全國首創推行“流轉信托”的幾年時間里,瀏陽市有效地促進了土地資源的優化配置,成功地推進了農村傳統經營體制的改革,為全國其他地區的農村發展提供了寶貴經驗。其主要操作方式為：在堅持“保障所有權,穩定承包權,搞活經營權”且“依法,自愿,有償”的原則下,制定科學適用的流轉方式。股田制即將土地折股到戶,農民變股民,無論外出打工與否,均可享受土地收益,降低打工風險;轉包式為轉包費每畝每年通過人民幣或實際抵折的方式支付;租賃式靈活簡便,適宜外地人租地種植;拍賣式為將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等閑散土地資源,采用公開拍賣承包。

3.2 加強土地用途管制力度,創新流轉市場

堅持農地農用的原則,嚴防擅自改變耕地用途。根據法律、法規的要求,農戶和農村集體經濟組織不得非法出讓、出租集體農用地用于非農建設,不允許任何人通過任何方式將農民集體所有土地轉為國有,不允許出現土地使用的粗放和閑置現象。堅持最嚴格的耕地保護制度,嚴禁在現有耕地上建設永久性建筑,破壞耕地用途,確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。條件允許的情況下,加快培育土地使用權市場,可以用政府主辦或者民辦公助的形式設立“土地銀行”[3]。有土地流轉意愿的農民可以把土地存在銀行里獲取利息收入,銀行再把這些存進來的土地貸給規模經營的種養大戶。這樣,既能為農民流轉的土地找到合適的客體,促進適度規模經營,又可以保證土地使用方向不變,保護農產品綜合生產能力。釋放了土地資源作為市場生產要素流動的活力,保證流轉土地的運行質量。

3.3 廣開渠道,積極引導農民就業

(1)地方各級涉農部門應以促進農民增收為核心,主導實施相應的多種農村改革配套措施,下大力氣抓好失地勞動力的內轉外輸,多渠道促進農民就業,廣開農民增收的源頭。首先,要制訂相應的措施,政策性規范剩余農村勞動力的安置問題,推行土地流轉項目申報與剩余勞動力安置相掛鉤的辦法,將農民就業作為土地流轉申報的前提條件寫進法律,強制執行。

(2)要適時引導失地農民進城務工。加強對失地農民的就業培訓,廣泛挖掘勞動力市場信息,提供適合失地農民的就業崗位,確保實現大量農民向城市轉移[4]。

(3)注重加強對農民新型合作組織的培育扶持,發展專業大戶、農民專業合作組織、龍頭加工企業、家庭農場等規模經營主體。政府相關部門要在財政、貸款、稅收、場地等方面,對自主創業和自謀職業的失地農民提供優惠政策,鼓勵農民激情創業。這樣,農民就可以到本地的經濟合作組織和加工企業中去就業,避免由被動就業給社會帶來的過多壓力,順利實現政府引導下農民廣泛就業的目標。

4 結語

湖南省是個農業大省,大力推進農村土地使用權流轉是發展現代農業的客觀要求和必然趨勢,是促進湖南省經濟發展的有效途徑。據省委農村工作部統計,截至2008年底,全省耕地流轉面積725.7萬畝,僅占家庭承包經營耕地的14.9%;林地流轉面積41.2萬hm2,僅占林地總面積的3.24%,農村土地流轉在湖南省還有很大的推廣空間,農村經濟發展的潛力巨大。湖南省當前農業產業資源豐富,各地農業產業發展各具特色,在可預見的未來,一個全新的、生機勃勃的湖南現代農業新面貌將逐漸顯現在我們面前。

[1]呂 萍,馬清華,李 旭.論集體土地流轉價格機制[J].中國房地產,2004(3)：61～ 62.

[2]熊慈明.瀏陽市創立土地“流轉信托”[J].農村工作通迅,2004(11)：53～ 54.

[3]李 飛.加快農村土地流轉促進規模經營的思考[J].公民導刊,2007(11)：78～ 79.

[4]陳琳琳.淺析農村土地流轉與農村剩余勞動力轉移的關系[J].甘肅農業,2006(2)：17～18.