兩會專題二:解讀2011年政府工作報告

科技智囊專題研究小組

數字解讀2011年政府工作目標

3月5日，國務院總理溫家寶在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上作政府工作報告，發布201i年國民經濟和社會發展的主要預期目標：

●國內生產總值增長8％左右

●經濟結構進一步優化

●居民消費價格總水平漲幅控制在4％左右

●城鎮新增就業900萬人以上

●城鎮登記失業率控制在4.6％以內

●國際收支狀況繼續改善

提出以上預期目標，中央政府的總體考慮是：為轉變經濟發展方式創造良好環境，引導各方面把工作著力點放在加快經濟結構調整、提高發展質量和效益上，放在增加就業、改善民生、促進社會和諧上。

經濟增長8％、物價漲幅4％、新增就業900萬人以上、財政赤字9000億元、廣義貨幣增長16％……政府工作報告中的一些關鍵數據引起了代表委員的關注和熱議。透過對這些數據的分析，可以看出“十二五”開局之年中國的發展走勢：宏觀經濟政策的連續性和穩定性將繼續得到保持，經濟發展的質量和效益將更受重視，中國經濟走勢不會出現大的起落。

■經濟增長8％；老目標新內涵，發展理念更趨冷靜

從2005年到現在，中國已連續7年把GDP的預期增長目標定為8％。而事實上，這些年中國每年實際增速都超出預期目標，其中最高的2007年達到11.4％，受國際金融危機嚴重沖擊的2008年也達到了9％。

“連續多年將經濟增長目標設定在8％，體現了中央宏觀政策導向的連續性。由于經濟發展在不同階段面臨不同的問題，同樣的增長目標在不同年度的內涵和考量是不同的?！比珖舜蟠怼|北財經大學黨委書記艾洪德分析。

2009年，中國經濟遭受國際金融危機的嚴重沖擊，提出8％的預期目標核心在于保增長。2010年，形勢好轉，8％目標的主旨是鞏固經濟向好趨勢，著力推進結構調整。“2011年情況又有所不同，在去年經濟增速超過10％的背景下，通脹壓力加大。因此，8％的經濟增長目標，其核心在于穩住經濟增速，把更多精力放在加快轉變經濟發展方式上。”國家統計局總經濟師姚景源分析。

“十一五”期間，我國成功應對國際金融危機的嚴重沖擊，在世界率先實現回升向好。然而，我國發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出。投資與消費關系失衡，科技創新能力不強，產業結構不合理，農業基礎仍然薄弱，城鄉區域發展不協調，制約科學發展的體制機制障礙依然較多。“中國有13億人口，發展的速度不能太慢。(今年)這個8％承上啟下，既與應對國際金融危機沖擊重大部署緊密銜接，又與2020年實現全面建設小康社會奮斗目標緊密銜接，更在強調質量與效益上，釋放了明確的信號?！比珖舜蟠碣R鏗分析指出。

“‘十二五開局之年的整個經濟將繼續保持穩定增長，從各地的情況看，很多新上馬項目正在加快推進，保障房等民生投資力度加大，內需市場進一步啟動，從這些情況判斷，8％是一個相對保守的估計，其中透出的是一種更趨冷靜的發展理念?！比珖舜蟠韯⑿l星說。

“其實，今年的8％也包含了對一系列風險因素的估計。”全國人大代表、新飛集團董事長李根說。他認為，我們在對201 1年經濟形勢保持總體樂觀的同時，也要防范來自國際市場的各種風險沖擊，比如，發達國家居高不下的失業率、脆弱的金融系統、難以平息的主權債務壓力等，都會對我們的發展產生壓力，對此，我們不能掉以輕心。

■物價漲幅4％：總體溫和可控、不會惡性通脹

今年居民消費價格總水平漲幅控制在4％左右。政府工作報告提出的這一預期目標，比去年3％的目標提高了1個百分點，比去年實際漲幅高了0.7個百分點。代表委員普遍認為，在國家高度重視物價調控的一系列措施下，今年全年物價水平將呈現前高后低的走勢，總體溫和可控，不會出現惡性通脹局面。

“這凸顯出當前物價形勢的復雜性。”全國人大代表、中國人民銀行調查統計司司長盛松成認為，今年物價面臨的形勢比較嚴峻：我國夏糧產區遭遇嚴重旱情，勞動力短缺導致用工成本提高，美國等國的量化寬松政策導致國際市場流動性泛濫，石油等大宗商品價格大幅攀升。

“4％的目標比去年有所提高，這是根據我國經濟發展實際情況做出的調整。當前我國經濟處于增長周期的上升階段，在這一階段物價指數往往會有一定程度的上揚，但屬于溫和可控?！比珖f委員、財政部財科所所長賈康認為。

“由于去年10月以后蔬菜價格大幅上漲，今年上半年通脹壓力會大于下半年；夏糧收割之后，糧價上漲壓力會有所緩和，通脹壓力會有所下降。整體上判斷，今年的通脹仍然處于大致可控的范圍?！眹鴦赵喊l展研究中心金融研究所副所長巴曙松說。

■民生支出首破萬億元，占中央財政支出三分之二

財政部向十一屆全國人大四次會議提請的2010年中央和地方預算執行情況及2011年中央和地方預算草案報告顯示，今年全國財政支出規模將達100220億元，比上年增長11.9％，這是我國年度財政支出首次超過10萬億元規模。中央財政用在與人民群眾生括直接相關的教育、醫療衛生。社會保障和就業、住房保障、文化方面的支出合計10509.92億元，增長18.1％；中央財政“三農”支出安排9884.5億元，增長15.2％。民生支出合計將占中央財政支出的2／3左右。

今年，中央財政進一步加大民生投入，概括起來就是要集中力量做一些保障和改善民生的大事：一是全面落實國家中長期教育改革和發展規劃綱要要求，加大教育投入力度，提高教育資金使用效率；二是大力支持醫藥衛生體制改革，提高醫療服務和保障水平；三是加大保障性安居工程投入力度，推進公共租賃房、廉租房建設和農村危房及城市棚戶區改造；四是支持加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，進一步擴大新型農村社會養老保險試點范圍，并將試點地區城鎮無收入居民納入保障范圍；五是加強農業農村基礎設施建設，大力推進農田水利建設、中小河流治理、小型病險水庫除險加固、山洪災害防治等，切實改善農村生產生活條件；六是支持節能減排和科技創新，促進經濟結構調整和發展方式轉變。其中，主要財政資金安排如下：

●教育支出：2963.571億元，增長16.3％支持教育優先發展；

●醫療衛生支出：1727.58億元，增長16.3％完成醫改三年新增投入計劃；

●社會保障和就業支出：4414.34億元，增長16.6％繼續上調養老金；

●中央財政安排保障性安居工程支出1030億元，增長34.7％保障房建設提速。

“中央財政用于民生支出是兩位數增長，民生支出合計占財政總支出2／3，再次用數字闡述了改善民生。與此同

時，財政將壓縮一般性支出，降低行政成本。這不但體現了‘富民生，窮政府的改革思維，而且也說明公共財政正在回歸其本質——民生財政。顯然，公共財政回歸民生財政，是改善民生的基礎，是合理分享經濟增長果實的務實之舉?！泵襟w評論員馮海寧分析認為。

■財政赤字9000億元；力度回調，“積極”基調不改

國際金融危機背景下，中國一度逼近3％國際警戒線的財政赤字率有望在2011年回落至2％左右的安全地帶。國務院總理溫家寶在政府工作報告中披露，2011年中國擬安排財政赤字9000億元，這一規模低于2009年預算安排的9500億元和2010年初安排的10500億元赤字。

中國權威財經專家說，在歐元區、美日等發達國家財政赤字居高不下的背景下，中國縮減財政赤字規模在向外界強調積極財政政策仍保持適度擴張的同時，也釋放出中國有力調控財政風險的積極信號。

政府擴大支出規模、增加財政赤字，是積極財政政策發力的體現。2008年底國際金融危機全面爆發后，中國轉向實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以應對危機影響。2009年赤字規模猛增至9500億元，曾創下新中國成立以來的最高赤字紀錄。

根據2011年的政府工作報告，今年中國擬安排中央財政赤字7000億元，繼續代地方發行2000億元地方債并納入地方預算，赤字規模比上年預算減少1500億元。

“9000億元赤字規模，與本輪積極財政政策實施之前2003年的歷史最大規模赤字3198億元相比，在絕對量上依然很大，意味著積極財政擴張力度依然強勁?！比珖f委員、財政部財科所所長賈康說。

“當前中國之所以需要繼續保持一定的財政刺激力度，主要考慮到世界經濟增長仍面臨較大不確定性，中國經濟走向穩定增長還需要政策支持。”賈康說，無論是完成應對危機中實施的建設項目，還是啟動“十二五”規劃重大項目，以及應對通脹風險和加快教育、醫療等民生領域改革，都需要財政增加投入，需要保持宏觀經濟政策的連續性、穩定性。

2010年底，根據國內外經濟形勢變化，中國在繼續實施積極財政政策的同時，將適度寬松的貨幣政策轉向穩健，“一松一穩”的財政貨幣政策組合取代了原先的“雙擴張”政策。“十二五”開局，中國未來財政政策的走向備受關注。

“積極財政政策的退出絕非一蹴而就，而是在不斷調整中逐步淡出。隨著‘十二五開局，中國經濟進一步回升向好，財政政策有必要淡化擴張性色彩，逐步向中性調整，最終財政貨幣政策回歸本輪危機前的‘雙穩健狀態。”賈康分析說。

■廣義貨幣增長目標為16％：向常態回歸，釋放穩健市場信號

溫家寶總理在政府工作報告中提出，保持合理的社會融資規模，廣義貨幣增長目標為16％。

代表委員認為，提出16％的貨幣增速目標，體現了當前我國穩健貨幣政策的特征，對外釋放了我國貨幣政策繼續回歸常態、進一步調控物價的經濟信號。

“與去年政府工作報告提出的17％左右增長目標相比，今年下降了一個百分點，貨幣投放將逐步向常態回歸?！比珖f委員、央行貨幣政策委員會委員李稻葵指出。

過去兩年來，為應對國際金融危機，我國實施了適度寬松的貨幣政策，加大了貨幣供應量和信貸投放量。數據顯示，兩年來我國平均每年新增銀行貸款超過9萬億元，幾乎是以往年份的兩倍，助推2010年廣義貨幣實際增長接近26％，比年初制定的調控目標多出了近10個百分點。過于充裕的市場資金，在幫助中國經濟快速企穩回升的同時，也給物價上漲帶來壓力。

“政策總會具有時間滯后性，也會帶來一定的副作用，在反危機取得巨大成績的同時，物價和資產價格上升等一些負面效果會慢慢顯現?！比珖f委員、山東經濟學院教授郭松海說。

為保持物價穩定，合理調控流動性，今年起我國開啟了穩健的貨幣政策。今年以來，我國已兩次上調存款準備金率、一次上調基準利率。

“物價上漲與流動性過剩密不可分。從這個角度看，今年貨幣供應增速目標的回調，還將有助于控制物價上升?！比珖舜蟠?、東北財經學院黨委書記艾洪德說。

亮出有力政策，積極應對復雜形勢

長期問題與短期問題疊加、體制性矛盾和結構性矛盾交織——國務院總理溫家寶所作的政府工作報告指出，今年，我國發展面臨的形勢仍然極其復雜。

為此，必須進一步增強機遇意識、憂患意識，在應對挑戰中把握和用好機遇，在面對壓力中獲得新的動力——出席兩會的代表委員圍繞政府工作報告熱議機遇與挑戰，積極建言獻策。

■形勢復雜，宏觀經濟能否保持平穩運行?

[挑戰表現]世界經濟復蘇進程緩慢，貿易摩擦明顯增多，穩定和擴大出口面臨困難，特別是主要發達經濟體進一步推行寬松貨幣政策，全球流動性大量增加，推動物價上漲因素增多。保持國內價格穩定、管理通脹預期難度加大，宏觀經濟平穩運行面臨的形勢更加復雜。

[報告舉措]繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，處理好保持經濟平穩較快發展、調整經濟結構、管理通脹預期的關系，防止經濟出現大的波動。把穩定物價總水平作為宏觀調控的首要任務，充分發揮我國主要工業品總體供大于求、糧食庫存充裕、外匯儲備較多的有利條件，努力消除輸入性、結構性通脹的不利影響。

[代表委員觀點]全國政協委員、國家統計局原局長李德水：兩年前的國際金融危機導致我國2009年的出口是負增長，但是我們挺過來了，經濟沒有出現大起大落。經歷金融危機洗禮后，我國熨平經濟波動、保持平穩發展勢頭的宏觀調控能力有了顯著提高。只要用好有利條件，把握好調控的方向、節奏和力度，就能為“十二五”開啟一個更加穩定健康的發展環境。對于戰勝困難，我們充滿信心。

■基礎尚不牢固，糧食增產，農民增收能否持續?

[挑戰表現]2010年，我國糧食產量實現半個世紀以來首次連續第七年增產，農民收入大幅增加。但成績面前仍需看到，“七連增”后，我國糧食增產后勁乏力，壓力增大。在自然風險加大、耕地資源緊張、基礎設施薄弱、生產成本上漲等多重挑戰下，實現糧食穩定增產、農民持續增收的基礎仍不牢固。

[報告舉措]確保農產品供給，多渠道增加農民收入；大興水利，全面加強農業基礎設施建設；加強“三農”投入，完善強農惠農政策；今年小麥收購價每50公斤提高5到7元，水稻收購價每50公斤提高3到9元，中央財政“三農”投入比上年增加1304.8億元。

[代表委員觀點]全國政協委員、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文：報告提出加強農業農村基礎設施建設的具體舉措，是強基礎、謀長遠的根本之舉。真金白銀的投入，也為農民增

收吃了定心丸，必將激發農民種糧積極性。好政策加上人努力，農業快速發展穩定可期。

■約束強化，資源環境瓶頸能否緩解?

[挑戰表現]當中國經濟列車駛入新一個五年，資源環境的“瓶頸”越來越收窄，約束不斷強化：從能源消耗看，我國已成為世界上煤炭、鋼鐵、鐵礦石、氧化鋁、銅、水泥消耗最大的國家，石油對外依存度超過55％，是世界上能源消耗的第二大國。

從外部壓力看，為應對全球氣候變化，我國已向國際社會做出了到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40％到45％的自愿減排承諾。

[報告舉措]加強節能環保和生態建設。“十二五”期間，非化石能源占一次能源消費比重提高到11.4％，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低16％和17％，主要污染物排放總量減少8％至10％。森林蓄積量增加6億立方米，森林覆蓋率達到21.66％。

[代表委員觀點]全國人大代表、湖北經濟學院院長呂忠梅：多項約束性指標，給粗放式發展上了“緊箍咒”。要抓緊配套推進資源要素價格改革，增加能源消耗的成本，運用經濟手段促使少耗能、少排放、少污染。

啟動內生動力，加速經濟結構調整

轉變經濟發展方式、加快經濟結構調整，既是一個長期攻堅課題，又是一個迫在眉睫的挑戰。著眼“十二五”，破解發展中不平衡、不協調、不可持續問題，要求我們從根本上轉變觀念，提出轉變經濟發展方式的系統體系與長效機制；關注當前，今年我國發展面臨的形勢依然極其復雜。其一，加快轉變迫在眉睫：過分依賴投資保增長，會帶來貨幣信貸投放過多、資金流動性過剩等問題，造成經濟運行大起大落的風險；過分依賴消耗能源資源保增長，其成本正在提升，約束正在強化，已不可持續。其二，結構調整面臨巨大壓力：一些領域盲目投資、產能過剩問題進一步暴露，科技創新和科技成果轉化能力不強、城鄉區域發展不平衡帶來的經濟社會矛盾仍較突出。“調而不快”、“調后反彈”現象不斷凸顯。

針對這一長期課題與短期問題，今年的政府工作報告中提出，把加快推進經濟結構戰略性調整，作為轉變經濟發展方式的主攻方向，推動經濟盡快走上內生增長、創新驅動的軌道。

“滿足中國13億人口的需求，是挑戰，也是機遇，而內生增長、創新驅動就是最佳軌道。企業要依靠自主創新，提高技術水平和管理水平，完成由粗放型向集約型的轉變?！比珖舜蟠碣R鏗認為，路徑選對了，關鍵還要發揮經濟、法律手段，要加快轉變關鍵要理順體制機制。

今年政府工作報告提出，要增加一般性轉移支付，健全縣級基本財力保障機制，這就為城鄉、區域協調發展提供了保障機制。報告提出要“完善成品油、天然氣價格形成機制和各類電價定價機制”，這就理順了資源產品價格機制。

張有會代表認為：今年加快轉變經濟發展方式，重點是推進關鍵領域改革和地方政府轉變職能。政府報告中提出并強調了“改造提升制造業”、“加快培育發展戰略性新興產業”、“大力發展服務業”、“加強現代能源產業和綜合運輸體系建設”等新舉措，比以往更實，更顯迫切。

全國人大代表、民建中央副主席辜勝阻認為：這些舉措抓住了當前結構失衡的要害，關鍵在于痛下決心，狠抓落實?！笆濉闭侨蚪洕Y構重構的關鍵時期，機遇稍縱即逝。要著力使創新成為經濟增長的新動力，推動發展向主要依靠科技進步、勞動者素質提高和管理創新轉變。

描繪民生畫卷，響應民意呼喚

關注民生、關切民意、滿足人民的新期待，依舊是2011年政府工作的中心主題。今年的政府施政綱領，經過密集調研和反復修改，對會前媒體等調查中所涉及的“民意熱詞”一一作了回應。

■穩定物價——成為宏觀調控的“首要任務”

[民意期待]面對近期GPI高位徘徊、小麥主產區遭遇罕見干旱，如何穩控物價、嚴防通脹成為重大民生關切。

[報告回應]要把穩定物價總水平作為宏觀調控的首要任務，努力消除輸入性、結構性通脹因素的不利影響，消化要素成本上漲壓力，正確引導市場預期，堅決抑制價格上漲勢頭，并明確表示，絕不能讓物價上漲影響低收入群眾正常生活。

[代表點評]張曉燕代表：報告將穩定物價放在十項重點工作首位，從有效管理市場流動性、大力發展生產、加強農產品流通體系建設、加強價格監管、完善補貼制度等五個方面做出具體部署，彰顯政府在困難面前保障民生的堅定信心。

■樓市調控——建立健全“考核問責制度”

[民意期待]新華網兩會民意調查顯示，抑制房價、“讓百姓居者有其屋”名列榜首。

[報告回應]堅定不移地搞好房地產市場調控，建立健全考核問責機制，重點解決城鎮中低收入家庭住房困難，切實穩定房價。主要措施包括今年要再開工建設保障性住房、棚戶區改造住房共1000萬套，推進房產稅改革試點，進一步完善房地產市場凋控政策。

[代表點評]余的娜代表：有保有壓，增供給，抑上漲，設問責，報告中提出的多項措施針對性強，體現了本屆政府兌現承諾、穩定房價、滿足合理住房需求的決心。

■收入分配——“盡快扭轉收入分配差距擴大趨勢”

[民意期待]“收入分配”問題持續位居民意調查前列，公眾期待通過加快改革將“蛋糕”分好。

[報告回應]合理調整收入分配關系，今年重點采取三方面措施：一是著力提高城鄉低收入群眾的基本收入。穩步提高職工最低工資、企業退休人員基本養老金和城鄉居民最低生活保障標準。二是加大收入分配調節力度。三是大力整頓和規范收入分配秩序。

[代表點評]劉惠代表：加快扭轉收入分配擴大趨勢，體現了政府努力使廣大群眾共享改革發展成果的理念，也體現了政府維護社會公平的決心和勇氣。

■社會保障——加快覆蓋城鄉居民

[民意期待]在人民網的兩會調查中，包括養老等內容的“社會保障”以遙遙領先的票數位居首位。

[報告回應]加快健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。新型農村社會養老保險試點范圍擴大到全國40％的縣。建立企業退休人員基本養老金正常調整機制。積極推進機關和事業單位養老保險制度改革。

[代表點評]朱麗萍代表：社會保障是制度性、根本性的民生問題，只有建立城鄉之間、不同職業群體之間公平、健全的社會保障體系，群眾幸福指數才會高，也有助于刺激消費、拉動內需。

■食品安全——“全面提高食品安全保障水平”

[民意期待]“問題食品”時有曝光，群眾對“餐桌上的安全”充滿期待。

[報告回應]完善食品安全監管體制機制，健全法制，嚴格標準，完善監測評估、檢驗檢測體系，強化地方政府監管責任，加強監管執法，全面提高食品安全保障水平。

[委員點評]柴寶成委員：報告針對食品安全提出系統性的診治方案，只要政府切實履行責任，消除監管盲區，堵塞監管漏洞，就能最大限度減少食品安全事件發生。

■反腐倡廉——建設“廉潔的政府”

[民意期待]“反腐倡廉”事關社會公平正義和政權鞏固，持續高居民意關注熱點前列。

[報告回應]要加快解決反腐倡廉建設中的突出問題。加大查處違法違紀案件工作力度。落實領導干部收入、房產、投資以及配偶子女從業、移居國(境)外等情況定期報告制度。規范公務用車配備管理并積極推進公務用車制度改革。

[委員點評]夏濤委員：加強反腐倡廉建設，是政治體制改革的重要內容，報告強調這項任務的“持久而緊迫”，并提出一系列重點解決的突出問題，足見政府決心之大。

■教育醫療就業——“老三難”探求“新解法”

[民意期待]上學、看病、就業“老三難”尚未解決，促進“優質、均衡、公平”成為新期待。

[報告回應]教育問題：堅持優先發展教育，為人們提供更加多樣、更加公平、更高質量的教育。將增加學前教育資源，抓緊解決“入園難”問題；就業問題，千方百計擴大就業，今年中央財政擬投入423億元，用于扶助和促進就業。繼續把高校畢業生就業放在首位，依法維護勞動者權益，構建和諧勞動關系。城鎮新增就業預計達到900萬人以上，看病問題：2011年要在基層全面實施國家基本藥物制度，抓好公立醫院改革試點，提高基本醫療保障水平，完成農村三級衛生服務網絡和城市社區衛生服務機構建設任務。同時，鼓勵社會資本舉辦醫療機構。

[代表點評]徐景龍代表：報告中圍繞教育、醫療、就業提出的措施，招招抓住了當前“老三難”的瓶頸，強調了公共服務改革的迫切性，彰顯加快服務型政府建設的決心

■社會管理創新——關鍵是通民意、解難題

[民意期待]社會轉型期矛盾多發，如何創新社會管理體制成為新課題。

[報告回應]加強和創新社會管理，以城鄉社區為載體，以居民需求為導向，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，加快建立健全維護群眾權益機制、行政決策風險評估和糾錯機制，拓寬社情民意表達渠道，切實解決群眾反映強烈的問題。

[委員點評]侯欣一委員：報告提出創新社會管理，符合當前群眾的新期待和發展的新要求，各地應在切實保障群眾的知情權、參與權、表達權和監督權上下工夫，建設人民滿意的政府。

■統籌城多發展——要充分尊重農民“自主選擇權”

[民意期待]“暴力拆遷”、“被上樓”、“違規征地”在加快城鎮化和新農村建設過程中，侵害城鄉居民利益的問題時有發生，成為重大民生關切問題。

[報告回應]要充分尊重農民在進城和留鄉問題上的自主選擇權，切實保護農民承包地、宅基地等合法權益。城鎮化要同農業現代化和新農村建設相互促進，這是必須堅持的正確方向。

[代表點評]劉瑞蓮代表：報告充分尊重農民流動的自主權，提出保護農民承包地、宅基地等合法權益，可以說回應當前城鎮化建設中存在的突出問題，抓住了下一步農業和農村發展的“牛鼻子”，給農民吃了“定心丸”。