用政策杠桿化解利益矛盾

深化文化體制改革是黨的十六大作出的戰略部署。2003年，在文化體制改革試點工作啟動之前，中央領導同志就特別強調政策的配套和保障問題。自2003年以來，經過中央和國務院相關職能部門的共同努力，逐步形成了文化體制改革配套政策體系框架，為文化體制改革全面推開提供了強有力的支撐和保障。

文化體制改革的配套政策包括綜合性和專項性兩大類。由國務院辦公廳印發的《關于印發文化體制改革試點中支持文化產業發展和經營性文化事業單位轉制為企業的兩個規定的通知》（國辦發[2003]105號文件，下簡稱“通知一”），以及作為105號文件修訂和延續的《關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和支持文化企業發展兩個規定的通知》（國辦發[2008]114號文件，下簡稱“通知二”），屬于綜合性的配套政策。基于上述政策規定，中央和國務院相關職能部門對其中某項政策進一步加以細化，從而形成了若干專項性配套政策。

推動經營性文化事業單位轉制為企業，培育合格的市場主體，是文化體制改革的中心環節。作為服務于改革的配套政策，始終圍繞這一中心環節，用政策杠桿解決改革中遇到的重點和難點問題，化解因利益調整而引發的矛盾。文化體制改革的配套政策體系框架和內容，主要包括以下方面：

國有文化資產管理體制如何創新？

國有文化資產管理問題，是文化體制改革中遇到的難點問題之一。由于“通知一”下發時，文化體制改革試點工作剛剛起步，所以文件主要延續了改革前“國有資產授權經營”的思路，并沒有觸及深層次問題，甚至強調授權經營試點企業原有行政管理和黨的領導關系不變。在文化體制改革試點期間，上海、重慶、沈陽等試點地區，結合本地實際，在國有文化資產管理體制上進行了大膽嘗試，創造了多種模式。

在認真總結部分地區試點經驗的基礎上，為規范國有文化資產管理體制，2007年9月，財政部、中宣部、文化部、廣電總局和新聞出版總署聯合下發了《關于在文化體制改革中加強國有文化資產管理的通知》，明確由財政部門履行國有文化資產的監管職責，黨委宣傳部門負責國有文化資產重大變動事項的審查把關。2008年9月，財政部、中宣部和新聞出版總署發出了《關于中央出版單位轉制和改制中國有資產管理的通知》，對中央出版單位國有資產管理政策進一步具體化。上述有關國有文化資產管理政策，在“通知二”得以充分體現和完善，用于指導全國規范國有文化資產管理體制。

2009年，隨著中央經營性文化事業單位改革尤其是中央各部門各單位出版社體制改革全面展開，理順中央文化企業國有資產管理體制提上了議事日程。經報請中央批準，國務院授權財政部履行中央文化企業國有資產出資人職責。2010年，中央文化體制改革工作領導小組發出了《關于完善中央文化企業國有資產監管工作機制的通知》，明確成立中央文化企業國有資產監督管理領導小組，領導小組下設辦公室，設在財政部，具體負責中央文化企業國有資產監管的日常工作。這標志著國有文化資產管理體制向前邁出一大步。

資產和土地處置有何規定？

無論是“通知一”，還是作為修訂和延續的“通知二”，都對經營性文化單位在轉制或改制中的資產處置做出了明確規定，對于清查出來的資產損失允許進行核銷或沖減，以最大限度地使文化企業卸下包袱、輕裝上陣。相對于“通知一”而言，“通知二”增加了行政劃撥土地處置的政策。

經營性文化單位過去大都采取的是事業體制，其占用或使用的土地一般屬于行政劃撥性質，從事業單位轉制為企業后，所用土地就要變性，即從行政劃撥轉為經營用地，為此要支付一筆數額較大的土地出讓金，因而增大了轉制或改制成本。為解決這個問題，內蒙古、安徽、河南等省（區）人民政府根據國家有關政策，允許文化單位在轉制或改制時采取作價入股等方式，將評估后的土地價值轉增國有資本金，而不再繳納土地出讓金。

在國土資源部等部門的大力支持下，“通知二”對行政劃撥土地處置作出了政策規定，即經營性文化單位無論是轉制還是改制，其使用的原劃撥土地用途符合《劃撥用地目錄》的，經所在地縣級以上人民政府批準，可仍以劃撥方式使用；不符合《劃撥用地目錄》的，應依法辦理土地有償使用手續，經評估確定后，以作價出資（入股）等方式處置，轉增國有資本金（即國家資本）。

社會保障政策如何銜接？

社會保障政策特別是養老保障政策的銜接，是文化體制改革中最為棘手的問題。在制定“通知一”和“通知二”兩個文件的過程中，曾經嘗試著在政策上有所突破，但考慮到科研院所改革在前，文化體制改革出臺新的政策，擔心會引起攀比并引發新的矛盾。基于此，以上兩個文件基本上都延續了科研院所改革時有關社會保障銜接政策。

企業與事業單位之間存在的退休待遇差，是社會保障政策銜接面臨的突出問題，同時也是一個全國性的普遍問題，其根源在于我國社會保障實行的是“雙軌制”，企業的養老金制度不同于機關事業單位的退休制度，最終解決這個問題取決于國家出臺統一的“并軌”政策。在文化體制改革過程中，上海、重慶、河南、黑龍江等省（市）人民政府，對轉制文化企業實行了較為優惠的政策，把原事業單位工資作為檔案工資（遇事業單位調資時同步調整），職工達到法定退休年齡時作為計發退休待遇的依據，這樣做雖然降低了轉制成本，解除了職工后顧之憂，但本質上屬于轉移矛盾，寄希望于全國事業單位改革時一并解決。考慮到國家有關部門正在進行事業單位養老保險制度改革試點，“通知二”對解決退休待遇差僅提出了原則性的要求，允許各地在做好轉制企業社會保障政策銜接的同時，結合本地實際，采取切實可行的措施，解決好企業與事業單位退休待遇差問題，從而為各地探索留下了政策空間。與此同時還提出，允許轉制企業通過企業年金等方式妥善解決轉制后退休人員的養老待遇問題。

2009年，為推動中央各部門各單位出版社體制改革，中宣部會同人力資源和社會保障部、財政部和新聞出版總署，與北京市人力資源和社會保障局就中央各部門各單位出版社轉制后養老保險移交的有關政策進行了認真研究，并以人力資源和社會保障部、財政部、新聞出版總署和北京市人民政府的名義下發了《關于中央各部門各單位出版社轉制后參加北京市養老保險有關問題的通知》，決定從2010年7月1日起，中央各部門各單位出版社職工的養老保險全部移交給北京市，執行企業養老保險制度。在此基礎上，由轉制出版社采取多種措施解決企業與事業單位退休待遇差，包括：加快收入分配改革，按貢獻大小進行分配，調整收入結構，拉開差距；為職工建立企業年金，逐步實現養老金收入多元化；允許轉制企業在一定期限內實行“補差”政策，費用在當期管理費中列支。目前，《關于中央各部門各單位出版社轉制后參加北京市養老保險有關問題的通知》的適用范圍，已擴大到所有的中央經營性文化事業單位，包括文化部直屬單位、新聞網站、非時政類報刊社等。

怎樣保障職工權益？

同經濟體制改革一樣，文化體制改革也遇到了“人往哪里去”的問題。所不同的是，借鑒經濟體制改革的經驗與教訓，文化體制改革從一開始就十分明確地提出不走“減員增效”之路。

在文化體制改革過程中，一些地區和單位把切實保障職工的合法權益放在了更加突出的位置，鮮明地提出經營性文化單位轉制或改制是為了發展，是為了“留人”。上海新華發行集團公司、安徽出版集團公司等單位采取多種方式籌措資金，設立了職工權益保障資金，為順利推動轉制或改制工作提供了保障。

在認真總結各地積累的成功經驗基礎上，“通知二”明確規定：轉制企業應當切實保障職工的合法權益，同時對職工權益保障資金的來源作出了政策規定，即轉制時對提前離崗人員所需的基本待遇及各項社會保險費、分流人員所需的經濟補償金，可以從評估后的凈資產中預留或從國有產權轉讓收入中優先支付。凈資產不足的，財政部門可給予一次性補助。

適用哪些財稅優惠政策?

以財稅優惠政策激勵改革和發展，這是我國在改革開放過程中的通行做法，文化體制改革亦不例外。為推動文化體制改革和文化產業發展，“通知一”專門制定了有關財稅優惠政策，實施5年，對于激勵經營性文化單位加快轉制或改制步伐，發揮了不可替代的重要作用。

“通知二”對被證明行之有效的財稅優惠政策絕大部分予以保留和補充，主要包括：對轉制文化企業免征企業所得稅，自用房產免征房產稅；對電影制片、發行和放映企業，銷售電影拷貝、轉讓版權取得的收入、電影發行收入和在農村的電影放映收入免征增值稅和營業稅；對圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物、電影和電視完成片等按規定享受出口退稅政策，境外演出取得的境外收入不征營業稅；為生產重點文化產品而進口國內不能生產的自用設備及配套件、備件等，免征進口關稅。在此基礎上，緊密結合文化體制改革實際，該文件增加了稅收優惠政策：一是對經營性文化單位轉制中資產評估增值涉及的企業所得稅，以及資產劃撥或轉讓涉及的增值稅、營業稅、城建稅等給予適當的優惠政策；二是黨報、黨刊將其發行、印刷業務及相應的經營性資產剝離組建的文化企業，所取得的黨報、黨刊發行收入和印刷收入免征增值稅；三是廣播電視運營服務企業收取的有線數字電視基本收視維護費，免征期限不超過3年的營業稅。

需要指出的是，為使財稅優惠政策落到實處，財政部、海關總署和國家稅務總局多次發布文件明確實施細則。為規范轉制文化企業的認定，財政部、國家稅務總局會同中宣部聯合發出了《關于轉制文化企業名單及認定問題的通知》，明確了轉制文化企業的認定條件，包括必須核銷事業編制、注銷事業單位法人、進行工商注冊、參加企業社會保險等，確保經營性文化事業單位轉制“可核查、不可逆”。

“通知二”在撬動稅收杠桿的同時，對如何加大財政支持力度作出了政策規定，主要表現在兩個方面：一是增加對轉制企業的財政扶持。對原事業編制內職工的住房公積金、住房補貼中由財政負擔部分，轉制后繼續由財政部門在預算中撥付；轉制后原有的正常事業費繼續撥付，主要用于解決轉制前已經離退休人員的社會保障問題。二是中央財政和有條件的地方財政安排文化產業發展專項資金，采取貼息、補助、獎勵等方式，支持文化企業發展。

文化體制改革的配套政策所涉及的內容十分廣泛，除上述內容外，還包括金融支持、技術創新、收入分配、法人登記、工商管理、黨的建設以及市場準入等方面，限于篇幅在此不再贅述。