外來物種立法的價值誤區

在IUCN公布的世界上100種破壞最嚴重的外來物種中，已經有一半入侵了我國。最新的研究表明，生物入侵已成為導致物種瀕危和滅絕的第二位因素，僅次于生存環境的喪失

湖南試水立法

“有了這個條例以后，凡是從國外引入或從國內跨生態系統引入一些物種時，都需要事先申請，經過評估才可以。雖然在條例出臺之前，這些程序也有，但是，如今變得有法可依，立法可以從政府的層面規范引進外來物種的行為。” 湖南師范大學教授鄧學建告訴記者。

鄧學建所說的條例是指《湖南省外來物種管理條例（草案）》，去年9月1日，湖南省政府常務會議原則通過該條例（草案）時，曾引起媒體的廣泛關注，因為這將是目前我國首部針對外來入侵物種的地方法規。11月24日，湖南省人大常委會正式通過《湖南省外來物種管理條例（草案）》。

在條例（草案）出臺之前，湖南省的外來物種入侵種類已達97種，其中植物68種、動物18種、病原微生物11種。在全球公認的16種重大外來入侵物種中，湖南有11種。湖南全省每年因外來物種入侵造成直接經濟損失10億元以上，間接經濟損失達100億元之多。

“外來物種監管涉及農業、林業、衛生、環保、貿易、海關、檢疫、科技等多個部門。由于此前無法可依，各部門之間在外來物種管理方面的職能沒有被法律明確規定，管理交叉、存在缺失的情況普遍存在。”湖南省農業廳資源與環境保護管理站生態科科長肖順勇說，“比如，檢疫部門只是檢疫你所帶的東西是否有細菌，并不管物種本身是否有害。”

如今，這種情況將有所改變。《湖南省外來物種管理條例（草案）》提出，擬對外來物種管理實行“外來物種名錄制度”，按照不同危害程度，將其劃分為三類，即禁止引進的、允許引進的以及其他外來物種。有特殊情況需要引進外來物種的，必須嚴格報批，實行備案許可制度，并采取防范措施和長期監測。此外還明確規定，由農業和林業部門作為負責外來物種的管理部門，對于違反條例擅自引入、擅自野外放生、引入后疏于管理、擅自生產經營者的法律責任，也作了具體規定。

記者獲悉，在條例（草案）付諸實施的四個月里，湖南已對省內無意引進和有意引進的外來物種開展了統一的風險評估和治理行動，幾種常見的外來入侵物種在法律的框架下已得到一定的控制，如巴西龜等已被清理出湖南各地的花鳥魚市場。

入侵洶涌

有數據顯示，在全世界瀕危物種名錄中的植物，大約有35％至46％是由外來生物入侵引起的。最新的研究表明，生物入侵已成為導致物種瀕危和滅絕的第二位因素，僅次于生存環境的喪失。

根據國際自然保護聯盟（IUCN）提出的定義，外來入侵物種是指在自然、半自然生態系統或生境中建立種群并影響和威脅到本地生物多樣性的外來物種。生物入侵則是指外來物種與本地物種競爭生態位、破壞原有生態系統的過程。

我國對外來物種問題的研究和管治始于20世紀80年代。1982年6月，國務院頒布了《進出口動植物檢疫條例》，其目的之一即為“防止危害動植物的病、蟲、雜草及其他有害生物由國外傳入”。

外來入侵物種的引入路徑主要分為有意引進和無意引進，前者包括用于養殖、種植、花卉等目的的引種，用于生物防治、綠化、水土保持、環境保護等目的的引進；后者包括隨航空、陸路、水路運輸工具和壓艙水的引入，隨進出口貨物和包裝材料的引入、旅客無意引入等；此外還有自然入侵，是指物種隨風媒、蟲媒和鳥等媒介自然傳播或海洋垃圾漂移。

其實，有意引進的外來物種并非全然有弊無利。實際上，只要控制得當，有許多外來物種的引進是有益于人們的經濟生活的。例如，如今人們常見的葡萄、核桃、苜蓿、胡桃、胡瓜、胡蘿卜、郁金香、菩提樹、玉米和甘蔗等，就是古代從國外引進的外來物種。到了近代，引進的有益外來物種更是比比皆是。營養豐富、含大量維C、被稱為蔬菜之王的西蘭花是從日本引進的；含糖量高、適宜采收期長的甜玉米是從美國引種培育而成；具有抗菌消炎、增強新陳代謝功能的荷蘭豆是從荷蘭引進的新品種；名為早春紅玉的小西瓜，瓜甜、個小、皮薄，1995年從日本引進后逐步推廣，成為人們夏日解渴的上上之選；而從澳洲引進的良種荷斯坦奶牛年均產奶能達5500公斤，比國產黃牛的1000公斤年產奶量多出數倍。

在國家林業局森防總站站長趙良平看來，人為因素是造成外來有害生物入侵的主因。目前國內有些企業、民間組織或個人存在認識上的偏差，盲目崇洋，不加分析地引進或未經批準擅自攜帶、引進、繁殖、推廣外來物種。檢疫不當也是許多有害生物進入中國的另一通道。

如今，在IUCN公布的世界上100種破壞最嚴重的外來物種中，已經有一半入侵了我國，對生態安全和人們生活構成威脅。廣闊的疆域和多樣的生態系統使得來自世界各地的大多數物種都可能在我國找到合適的棲息地。

為摸清我國外來入侵物種的底數，從2001年12月開始，在國家環保總局南京環境科學研究所的組織協調下，首次外來入侵物種調查在全國展開。調查范圍涵蓋陸生、水生和海洋三大生態系統，共查明外來入侵物種283種，包括微生物19種，水生植物18種，陸生植物170種，水生無脊椎動物25種，陸生無脊椎動物33種，兩棲爬行類3種，魚類10種，哺乳類5種。

2003年3月，國家環保總局與中國科學院聯合發布了第一批外來入侵物種名單，首次公布了我國危害最嚴重的16種外來入侵物種；2010年7月，環境保護部又與中國科學院聯合發布了第二批外來入侵物種名單，此次共公布了繼2003年之后發現的19種對我國危害最嚴重的外來入侵物種。

其中，在近年來全國較有影響的生態災難事件中扮演主角的，以水葫蘆和小龍蝦最為出名。

世界十大害草之一的水葫蘆于20世紀30年代從南美引入我國，最初是作為家禽飼料，后作為觀賞和凈化水質植物推廣種植，最后散逸并擴散為野生。一株花序可產生300粒種子，種子沉積水下可存活5-20年，在生長季節其植株數量可在5天內增加1 倍。由于其無性繁殖速度極快，現已在我國19個省市蔓延。據資料記載，上世紀60年代前，云南昆明滇池的主要水生植物有16種，水生動物有68種，但到了80年代，由于水葫蘆覆蓋，大部分水生植物相繼消亡，水生動物僅存30多種。多年來，當地政府和科研部門投入大量人力、物力、財力進行治理，但水葫蘆仍是屢治屢現。

美味小吃小龍蝦原名克氏原螯蝦，其適應性強、食性廣、幼體成活率高，擅長在堤壩上打洞。其原產地是中、南美洲，向北美擴散后，曾給美國五大湖泊的漁業生產和堤壩造成了極大威脅。20世紀三四十年代日軍侵華戰爭時，小龍蝦由日本引入我國南京地區，隨后在江浙一帶迅速繁衍，對當地的魚類、甲殼類、水生植物造成巨大危害。60年代，其食用價值被發掘，養殖熱度不斷上升，全國各地引種無序，到了八九十年代大規模擴散，松散的養殖管理導致小龍蝦大量逃逸至野外，在水稻田、堤壩上挖洞筑穴，大量繁殖，威脅到堤壩設施的安全。

農業部的最新統計數據表明，外來入侵物種每年給我國的農林牧漁、交通運輸倉儲和郵政、水利環境和公共設施管理等行業以及公眾健康造成直接經濟損失共計198.59億元。其中，美洲斑潛蠅、豚草、褐家鼠、煙粉虱、溫室白粉虱、紫莖澤蘭造成的損失均在10億元以上，是危害我國國民經濟的主要外來入侵物種。此外，外來入侵物種對我國生態系統、物種及遺傳資源造成的間接經濟損失每年為1000.17億元。兩項相加，外來入侵物種造成的總經濟損失為每年1198.76億元，為國內生產總值的1.36%。

據保守估計，松材線蟲、濕地松粉蚧、松突圓蚧、美國白蛾、松干蚧等森林入侵害蟲嚴重發生與危害的面積在我國每年已達150萬公頃左右。水稻象甲、美洲斑潛蠅、馬鈴薯甲蟲、非洲大蝸牛等農業入侵害蟲近年來每年嚴重發生的面積達到140萬至160萬公頃。每年因外來入侵物種造成的農林經濟損失達574億元人民幣，占農業生產總值的3％-5%。

以上數字是觸目驚心的，但外來入侵物種造成的損害不止是經濟上的。我國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一，有維管植物約3000種，僅次于巴西和哥倫比亞，還擁有6300多種脊椎動物和11600種微生物。在幾千年的農業發展進程中，培育出數十萬種農作物品種與品系，并成功馴化了成百上千個畜、禽、魚優良品種和品系，構成了豐富的生物遺傳多樣性。然而據調查顯示，目前我國各類生物物種受威脅的比例普遍在20%-40%之間。上世紀60年代在云南景洪發現的24處普通野生稻的分布點，由于外來物種的入侵，如今僅存一處。

條文分散

外來物種入侵帶來的危害不言而喻，但時至今日，我國已開展的外來物種入侵防治工作主要還局限于科學研究和試點實施控制過程中。

盡管我國通過直接立法或修訂法律的方式對外來物種入侵及其危害的防治作出了一些原則性的規定，國務院各部委也相應地發布了一些防治外來物種入侵的規章或者規范性文件，但這些規定都散見于與動植物檢疫、病蟲害、雜草檢疫和傳染病防疫的法律、法規中。國家尚未統一制定一部綜合性的防治外來物種入侵的法律或者行政法規。

在全國人大常委會制定的國家法律中，最早涉及外來物種入侵管理規定的法律是1991年10月30日通過的《進出境動植物檢疫法》。該法中與外來物種入侵管理相關的主要規定是禁止進境物的名錄制度。此外，該法還規定國家禁止動植物病原體（包括菌種、毒種等）、害蟲及其他有害生物以及動植物疫情流行的國家和地區的有關動植物、動植物產品和其他檢疫物等進境。

為了懲治違反《進出境動植物檢疫法》的規定，逃避動植物檢疫，引起重大動植物疫情的行為，我國《刑法》第三百三十七條還專門設立了逃避動植物檢疫罪。

其后，在國家法律層面上，我國又陸續修訂了《海洋環境保護法》、《草原法》、《農業法》、《種子法》、《漁業法》、《畜牧法》、《動物防疫法》等。但是這些法律的立法目的多為促進農林牧漁業發展，所以立法中有關防治外來物種入侵的規定只是實現促進農林牧漁業發展目的和需求的一個方面。在這些法律中，有關防治外來物種的規定大多數只能通過農林牧漁業主管部門被動地應對可能的危害、實施監控措施來實現。

以《海洋環境保護法》為例，全國人大常委會在1999年修訂時增加了第三章“海洋生態保護”，其中第二十五條對引進海洋動植物物種進行了原則性規定，“引進海洋動植物物種，應當進行科學論證，避免對海洋生態系統造成危害”。但是，該條并未明確何為“引進”以及如何組織科學論證及其論證的效力等重要事項。而2002年修訂的《草原法》則更是惜墨如金，只在第二十九條中增加了與外來物種入侵管理相關的規定：“從境外引進草種必須依法進行審批。”

在地方立法層面，隨著社會的發展，一些城市在切實地感受到外來物種入侵所帶來的嚴重后果之后，也相繼發布了一系列有關規定。在湖南省立法防治外來物種之前，2003年8月13日，遼寧省沈陽市已經制定并發布了《沈陽市外來物種防治管理暫行辦法》，規定凡是列入國家入侵物種名錄的物種，一律禁止引入沈陽；同時建立外來物種環境影響評價制度，加強對外來物種引進的監管工作。此舉為地方立法首次對外來物種入侵進行管理的有益嘗試。

該辦法中規定，凡是從外區域引進本市原有生態環境不存在的動植物的單位或個人，在向有關主管部門提出申請，辦理相關的進入市域審批手續時，應向環保部門進行申報、登記，填寫《沈陽市外來物種引進申報環境影響評估表》，環保部門組織有關專家和檢測機構進行科學的風險評估后，方能引進。對于已傳入并造成危害的入侵物種，有關部門將采取生物、化學、物理、機械、替代等控制技術，迅速予以控制，加強對動植物銷售市場的管理，防止外來入侵物種任意流入自然環境中。

除沈陽之外，山東、四川、陜西等地也已就外來物種的管控出臺了相應的規定，但基本上是各自為戰，層級不高，缺乏一部統領性的法律。

立法價值取向的誤區

毋庸置疑，外來物種入侵已經給我國的生態環境造成嚴重的破壞，并導致了巨額經濟損失，更重要的是這種情況并沒有得到及時遏制，損害正在悄無聲息地進行著，其潛在的危害也沒有完全顯現出來。在中國政府向《生物多樣性公約》秘書處提交的《中國履行〈生物多樣性公約〉第三次國家報告》中，將“缺少適當的政策”和“法律執法能力薄弱”列舉為具有“高度困難”的兩項工作。

其實外來物種入侵在我國早已有之，但其進入公眾視野，引起廣泛關注，直至引出專門立法，都只是近幾年的事。而且被授權主管的國家機關大多數局限在農林部門，對外來物種入侵危害的認識也僅局限于農林牧漁業的生產，而不是國家生態安全。

在人大常委會修訂的上述法律中，除《海洋環境保護法》是在全國人大環資委的主持下進行，其他七部法律均由農林牧漁業主管部門提出立法動議。可以看出，對外來物種入侵的危害最早作出反應的行政主管機關是農林牧漁業主管部門及國家質檢部門。

當然，從發展經濟角度分析，農林牧漁業是有意引進外來物種的主要領域，也是受到外來物種入侵危害最大的領域，所以在農林牧漁業增加對外來物種入侵進行防范的規定是必需的。但是，如果從國家生態安全的角度分析，將防治外來物種入侵危害的范圍僅限于農林牧漁業等生產領域是遠遠不夠的，因為外來物種入侵對生態系統的危害其實更大、更“致命”。

中國環境科學學會環境法學分會副主任委員汪勁指出，從某種意義上說，外來物種入侵是人類單純追求經濟利益、忽視生態規律的結果，但是我國現有與外來物種相關的法律法規，絕大部分局限在保護經濟效益和維護人體健康上，沒有體現出對生態平衡的關注，沒有把尊重生態規律、維護生態安全作為立法的原則，關注生態利益的條文屈指可數，且每條均寥寥數語，沒有作出進一步具體的規定。

“在這種狹小的視野范圍內所進行的立法，必然沒有體現出對生態系統、生態平衡和生物多樣性保護的要求，外來入侵物種在我國廣袤的土地上得以肆虐成災也就不足為奇了。” 汪勁說。

政出多門的困局

缺少有關外來物種預防、引進和控制的專門法規，也沒有制訂防治外來物種入侵的行動計劃和完整的防范措施，使得外來物種的管理缺少法律依據；一些地區和部門在外來入侵物種的引進方面存在著一定程度的盲目性和急功近利傾向，熱衷于從國外引進而疏于管理，缺少對有意引進外來物種的風險評估機制，極大地增加了外來物種入侵的風險；有關外來物種入侵問題的科學研究比較薄弱，較少對外來入侵物種的狙擊系統技術、定量風險評估模式和體系、早期預警及快速反應與應急技術、生態調控和修復技術等的研究。《中國履行國際環境公約國家能力自評估報告》中描述了我國政府在外來物種入侵的防治管理方面存在的上述問題。

“一個重要的事實是，在我國外來物種管理方面，體制上的弊端隨處可見。長期以來，對外來物種的管理權一直分散于農業、林業、衛生、邊防檢疫和交通等行政管理部門之中。”汪勁指出。

國家對外來物種入侵的重視從近年來成立的一系列相關機構和組織能夠看得出，比如：由農業部牽頭成立，環保、質檢、林業、海洋、科技、商務、海關等部門參加的外來入侵物種防治協作組；農業部成立的外來物種管理辦公室、外來入侵生物預防與控制管理中心；國家環保總局成立的生物安全管理辦公室；國家林業局成立的防止外來林業有害生物入侵管理辦公室……

對此，北京師范大學生命科學學院教授劉全儒表示，雖然國家林業局、農業部、環保部、質檢總局分別設有負責管理外來物種入侵問題的機構，但這些機構不足以單獨應對如今生物入侵面臨的很多問題，在研究力度、采取措施方面還遠遠不夠，仍沒有形成統一的體系。

而在汪勁看來，外來入侵物種防治協作組的設立還沒有法律的明確授權；各部門雖也設立了相應的外來入侵物種防治機構，但出于單一部門利益的考慮，這些部門在行使對外來物種的管理職能的時候，更傾向于注重經濟利益和短期利益，而選擇忽視生態利益和長遠利益。

“各個部門的地位是同等的，沒有一個更高地位的有效的協調機構來協調彼此的關系，處理部門之間在利益上的沖突。這使得統一監督與部門分工負責缺乏可操作性，導致各個部門在外來物種管理的實際工作中交叉過多，運行機制不暢。” 汪勁說。

鑒于管理職權分散的格局無法對外來物種入侵的防治實施統一監督管理，2003年，中央編制委員會辦公室發布了《關于加強外來物種入侵管理有關問題的報告》，對外來入侵物種管理進行了部門分工，明確了農業和林業行政主管部門的管理職責和環保部門中負責農業、林業以外的其他領域（如自然保護區、生態功能保護區等自然生態系統）的監測，并對生物多樣性和生態環境影響跟蹤監測等職責。然而，上述職責劃分同樣沒有解決相關部門工作職責的交叉問題。

自然生態系統是一個完整的體系，它不會因為人們對管理職責的劃分而分離、互不影響，外來物種也不會因為人為的規定而停止入侵。盡管各部門都已經清楚地意識到外來物種入侵問題的嚴重性，但是由于缺乏一個統一的長效機制，各部門所采取的措施也呈現出一種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的局面，在全國范圍內統一執行對外來物種入侵的監管行動困難重重。