會診副市長腐敗:讓制度運轉起來

從現行的法律制度上來看，我們還需要補充一些具備可操作性的條款。另一方面要提供罰責，就是明確規定“不做怎么樣”

從工程建設到人事權、財政權，副市長腐敗從目前被曝光的貪腐樣本來看，幾乎涵蓋了政府權力運行體制中的各個方面。

針對《方圓》就副市長腐敗問題所列出的權力清單，諸多專家都表示，這種現象“值得關注”。

“涉人、涉事、涉錢，還是涉及這些項目，這說明了我國懲防體系建設的重點。反思我們的制度，什么‘52個不準’，好像都失效了。”中山大學政務學院行政管理系主任倪星對記者說，“我覺得要反思怎么讓制度運轉起來。”

針對副市長腐敗的治理問題，《方圓》邀請了倪星以及清華大學廉政與治理研究中心主任任建明、國家行政學院教授任進、北京大學政府管理學院教授、廉政建設研究中心主任李成言對這一問題進行了會診。

“副市長是一個很奇怪的體制”

《方圓》：讀了這些關于副市長腐敗的案例，能看出哪些問題來？

李成言：山西大同的王雁峰、廣東茂名的楊光亮及浙江杭州的許邁永，這幾個副市長腐敗有三個共同的特點，一個是，他們在分管的系統里是一把手，腐敗的概率是相當高的；另一個，這幾個城市經濟發達、資源開發比較強勢，可能會催生領導產生這些腐敗方式，使腐敗手段更加隱蔽，例如許邁永在管西溪濕地工程上撈取了大量的回扣，他以投資、期貨交易等來實現自己的腐敗，這構成當前在腐敗領域一個很新的特點。

《方圓》：這些副市長都各自分管了我們習慣中認為比較強勢的一個領域，譬如財政、土地、工程建設等等，這種分工責任制是我國行政體制特有的一種格局嗎？

倪星：副市長是一個很奇怪的體制。通常情況下，行政機關應當實行首長負責制，在國外，由總統提名其下的部長，部長對總統負責，你要是意見跟總統不一樣那你就辭職。

但是在我國，副市長和市長一樣，都是上級黨委組織部提名，常委會任命，所以市長對副市長的控制權有限，可能唯一能夠管只有副市長的分工。

《方圓》：理想的政府體制運行應該是怎樣的？

倪星：其實應該是一把手說了算，副市長是分工協助的，市長來提名，政見和我一致，你和我共進退。如果副市長是組織選來的，有時可能還是由上派來的老干部，一把手往往也奈何不了他。所以我覺得還是要把權力鏈條梳理清楚，該民主的民主，該明確責任的地方要明確責任。

《方圓》：縱覽副市長腐敗的權力清單，其涉及的問題大都是近年來中央和司法機關所著重治理的領域。重壓之下，為何頻發？

任進：從政府組織法視角看，副市長腐敗現象可能與行政權力的配置不科學有關。副市長作為本級政府副職領導人員，應按照工作規則，協助市長工作，按分工負責處理分管工作。受市長的委托，負責其他方面的工作或專項任務。

但實踐中這些規則沒有得到嚴格遵守，有的領導干部在任職期間，個人權力欲膨脹，破壞民主集中制原則，不按工作規則負責處理分管工作，或直接負責其他方面的工作或專項任務，甚至越俎代庖。

決策過程缺乏有效監督

《方圓》：現在副市長決策的權力是不是過大了？有沒有其它的決策方式可以借鑒？

任進：從決策體制看，副市長腐敗現象也許與會議制度不完善有關。根據地方組織法，政府中的重大問題要經會議討論決定，副市長作為市政府常務會議和全體會議組成人員，應遵循公眾參與、專家論證、合法性審查、風險評估和集體討論決定等程序。但有的副市長以主持專題會議或辦公會議的形式，對工程項目、財務經費等事項，以行政權力不當介入、插手微觀經濟活動，違反組織法的規定和科學、民主、依法決策的要求。

《方圓》：從副市長決策的過程看沒，監督是不是存在不到位的現象？

李成言：任何的腐敗，根本上都是因為監督不到位。我們的監督是在地方領導下的監督，這是一個扭曲的監督，永遠不到位。你想，這些地級市的副市長，可以這樣大膽妄為地去斂錢，就因為他知道有人在控制監督，但認為這種控制監督是不可能是有效的。這是一種非常可笑的僥幸的心理。

所以，我們治理副市長腐敗，要加大監督，實現未來的監督權力的獨立。目前監督的權力不獨立，永遠就是被監督者領導監督者。許邁永也是一個常委，常委是黨委的最高部門，顯然他是領導這個監督群體的。這個監督就扭曲了。一個紀委書記能監督常委嗎？不可能的。書記下面具體辦事的更不敢說話了。所以這個體制必須改革。至于怎么改，需要輿論的支持，需要普遍的改革的推動，這個力量包括社會的，專家學者的研究，媒體報道。

其實，之前已經在逐漸在向這個方向走了。比如派駐制，紀檢的權力由中紀委直接控制，向各個部委直接派駐，這使得監督的權力就上移了，但這些還不夠。

解決副市長腐敗問題的制度之道

《方圓》：能給解決副市長腐敗問題提供一些建議嗎？

倪星：從現行的法律制度上來看，我們還需要補充一些具備可操作性的條款。我們的諸多法律法規或是黨內紀律，大都已經規定了應該如何，但是沒有一個可操作性的規定，就是“到底要怎么做”。

另一方面要提供罰責，就是明確規定“不做怎么樣”。現在，包括我們的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《關于領導干部報告個人有關事項的規定》在內，都是說違反之后“按有關規定處理”，我覺得在中國最神秘的就是“有關規定”。

任建明：我覺得我們要集體決策，比如香港的行政會議的機制就很好。他們的首腦也是分管某個方面的，但是討論是集體決策的形式，其他的司局長提出不同意見，分管的領導可能再去完善、討論。

我認為，我們可能需要比如票決制這樣的機制。副市長分管一定領域，一定要他來提出要表決要議決的事件，然后拿到會議上來討論，討論之后再有一個集體的決定。這樣就避免一個分管的領導完全由他說了算。

李成言：第一是推行巡視制，實現紀檢權力的上移。中紀委到省里面巡視，省到地級市里巡視，地級市又派出巡視組到縣里。巡視制就是當年的欽差大臣，拿著尚方寶劍，到那兒就直接查腐敗問題。這樣也使得紀檢權力相對獨立，不需要去接受地方黨委的領導，到那兒就虎視眈眈地盯著一把手，還有其他的腐敗問題。我覺得這一點現在已經是一個趨勢了。

第二是強化集體監督的力量。現在部分地方政府在試行一種制度，就是一個地級市把各個行局的紀檢組的組長集合起來一起辦公，而不是分散在各個局中。這種集中辦公，強化了集體監督的力量，脫離了制約。這集約式的管理很可能會形成一個比較獨立而有效的監督。

責任編輯：張羽