我國城鄉建設用地協調互動研究綜述

摘要：在我國城市化、工業化的快速發展的背景下，實行城鄉建設用地增減掛鉤，對于優化城鄉建設用地結構和布局，緩解用地矛盾、實現統籌城鄉發展具有重要的意義。在闡述了城鄉建設用地增減掛鉤內涵的基礎上，從城鄉建設用地增減掛鉤和城鄉建設用地空間結構布局優化兩個角度對城鄉建設用地協調互動的研究現狀進行了歸納總結與簡要評價。指出現有研究缺乏系統科學的研究方法及指導理論；同時現有研究多將城鄉建設用地分開研究，對城鄉建設用地內在機理剖析不足。提出未來的城鄉建設用地協調互動研究應將城鄉建設用地視為整體，并注重方法研究和理論研究以指導實踐；注重城鄉建設用地協調互動中利益關系調整，加強土地產權制度、土地流轉制度、土地征用制度等制度政策的研究，為城鄉建設用地協調互動提供一個清晰的制度框架。

關鍵詞：城鄉建設用地；協調互動；增減掛鉤；布局優化

中圖分類號：F321.24 文獻標識碼：A 文章編號：1009—9107(2011)05-0075-05

我國正處于加速發展時期，隨著社會經濟發展水平的不斷提高，今后各項建設對土地的需求日益增加，用地的供需矛盾將更加突出，城鄉建設用地協調互動是解決建設用地供需矛盾的一個重要途徑。實現城鄉建設用地均衡增長和良性互動，可以從一定程度上緩解建設用地的供需矛盾，既能促進耕地保護，還能使土地從經濟發展的制約因素轉變為經濟發展的促進手段。本文對我國近年來城鄉建設用地協調互動的相關研究進行綜述與展望，為城鄉建設用地協調互動的理論研究與實踐工作提供借鑒。

一、城鄉建設用地協調互動的內涵

城鄉建設用地協調互動是針對城鎮和農村建設用地兩個子系統，從整體性出發，使整個系統內部各要素的結構、比例和數量與社會經濟生態系統相適應，并建立一種長效機制，立足于系統各要素的自我調整和完善，確保整個系統不斷發展和健康運行。從具體內容而言，城鄉建設用地協調互動不但包含規模上的協調互動，還包括空間結構的協調互動。

城鄉建設用地協調互動不是單純的政策問題或技術問題，而是涉及到社會科學、土地科學、環境科學、系統工程等一系列的學科，需要研究城鄉建設用地的內在關系機理以尋求理論指導，需要相關配套制度的完善以解決操作難題，同時要融合行政、經濟、法律、技術等多種手段才能實現的。

二、有關城鄉建設用地協調互動的研究

目前國內學術界對城鄉建設用地協調互動系統研究還處于起步階段，相關的研究成果較少。在已公開發表的研究成果中只有西南大學鄭財貴的碩士學位論文《城鄉建設用地協調互動研究——以重慶市為例》與本研究直接相關。國內有關城鄉建設用地協調互動的研究多散落于城鄉建設用地增減掛鉤和城鄉建設用地結構和空間布局等研究中。也就是說，對于本課題的研究幾乎沒有直接相關文獻，研究現狀只能從城鄉建設用地增減掛鉤、城鄉建設用地結構和空間布局等研究中獲得。

(一) 有關城鄉建設用地增減掛鉤的研究

1.主要研究內容。國務院2004年下發了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，文件明確指出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。該文件的出臺使“掛鉤”開始由理論探索階段轉向實踐操作階段。國土資源部2005年10月下發了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，對試點工作的內容提出了明確要求。隨后各地相繼出臺了城鄉建設用地增減掛鉤的管理辦法，以推進和不斷規范“掛鉤”工作。

城鄉建設用地增減掛鉤政策，就是在土地利用總體規劃確定的規劃用途分區的基礎上，按照土地集約利用的要求，采取科學的工程技術手段，通過對一定規劃用途分區內的農村居民點和農村工礦廢棄地的整理復墾，以整理復墾出的一定數量和質量的耕地為途徑，在動態過程中，通過合理規劃布局，在特定規劃區域內減少一定數量耕地的同時，相應增加一定數量城鎮建設用地的一種做法。通過該政策可以最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的目標。

在掛鉤政策實施過程中，各地區首先要根據當地經濟發展狀況和實際條件，因地制宜地選擇適合本區域的增減掛鉤運作模式。城鄉建設用地增減掛鉤可采用的模式通常包括政府主導型模式、市場主導型模式和農村集體自主型運作模式。由于地區間資源稟賦的差異和經濟發展水平的不均衡，農村居民點土地利用存在不同的區域特征，為了避免形象工程的出現，必須依據不同區域農村居民點用地特征確定與之相適應的掛鉤模式。

各地區除應根據區域特征選擇不同的增減掛鉤運作模式外，還應根據地區城鄉建設用地特征與需求，來確定本區域的增減掛鉤指標。對于增減掛鉤指標的確定，姚慧、鄭新奇以濟南市為例，定義了城鄉居民點關系指數(URSRI)來反映城鄉建設用地總量之間的關系，定義了城鄉居民點變化指數(URSCI)來反映城鄉建設用地之間的增減變化的關系，并利用人口城市化水平對計算結果進行了修正。兩位研究者的研究揭示了濟南市城鎮建設用地與農村居民點的動態變化關系，為確定城鄉建設用地之間的掛鉤指標提供了依據。張康建在縣域城鄉建設用地總量確定的前提下，通過分析縣城、建制鎮、農村居民點和獨立工礦四類用地的內在關系，將人口用地指標置于剛性與彈性相結合的整體框架下進行平衡，以統籌考慮城鄉整體利益為出發點來分配用地指標。

在增減掛鉤指標確定后，另一個重要工作則是增減掛鉤指標配置方向的確定。趙婷婷以北京市重點發展的新城之一順義區為例，以行政村為單位，構建“土地自然生產能力評價體系”和“區域經濟發展潛力評價體系”，將兩套評價結果空間疊加，生成高生產能力高發展潛力、高生產能力低發展潛力、低生產能力高發展潛力和低生產能力低發展潛力四個類型區域，并分別提出城鄉建設用地指標配置方向。徐衛東結合新一輪土地利用總體規劃中城鄉建設用地控制指標，提出全省可用于掛鉤的農村建設用地整理潛力，并采用雙因素分級法，確定了城鄉建設用地增減掛鉤的重點區域，為掛鉤工作提供參考。

隨著城鄉建設用地增減掛鉤工作的推進，雖然在一定程度上拓寬了城鎮發展空間，緩解了耕地保護壓力，但是也暴露出了一系列問題：指標分配缺乏依據、決策存在尋租空間、資金來源渠道單一、實施過程中存在違法占地等，嚴重影響了掛鉤政策預期目標的實現。消除這些障礙因素對掛鉤政策實施效果的影響，需要從改革和完善現行有關土地流轉與征收政策、建立資金保障體系、建立合理的土地估價制度以及打破城鄉二元結構，編制科學合理的規劃等方面人手，促進城鄉建設用地增減掛鉤政策的完善與落實。

2.簡要評述。城鄉建設用地協調互動涉及到產權制度、流轉制度等深層次的問題，這方面的研究仍處于探索階段，相關的政策支持力度較弱。雖然已有研究從目標、動力機制、協調的模式、限制因素和對策措施等角度對城鄉建設用地增減掛鉤進行了多方位的研究，但研究大多停留在表面問題上，研究的深度有待進一步加深。對指標的確定方法與指標的配置方法已經有少數研究者進行了探索性的研究，但這些研究尚處于探討階段，不夠系統深入，且實際的可操作性還有待檢驗。

(二) 有關城鄉建設用地結構和空間布局的研究

1，主要研究內容。優化城鄉建設用地結構和布局，不僅是實施統籌城鄉發展、建立和諧社會的重要內容，也是緩解用地矛盾、提高土地利用綜合效率的戰略選擇。城鄉用地結構和布局調整的基本思路是“均衡發展，突出重點，城鄉掛鉤”。統籌城鄉建設用地、優化城鄉建設用地結構和布局，既是節約和集約用地的重要途徑，又是統籌城鄉發展的客觀需要。建設用地空間布局的優化實質上是追求土地利用的經濟效益、社會效益和生態效益的最大化過程。必須多方面、深層次挖掘城鄉土地利用潛力，盤活存量土地，提高土地的空間利用程度，才能協調好城市建設和耕地保護的關系。

優化城鄉用地結構和布局，嚴格管理農村建設用地是關鍵。占農村建設用地絕大多數的是農村居民點用地，合理布局農村居民點用地是優化城鄉建設用地布局的重要措施。張軍民，楊廷峰等人指出農村居民點在建設過程中常常各自為之，導致農村居民點普遍存在布局散亂，人口規模小，占用土地面積大，基礎設施建設落后等問題。宋廣偉、王婷等人認為解決農村建設用地規模過大和布局不合理問題，要從規劃人手。通過整理、復墾農村居民點內閑置、低效用地來提高集體建設用地的利用率和增加耕地面積，是解決我國人多少、用地緊張狀況的重要途徑。邊振興，李麗平等人在分析了遼寧省農村居民點的土地利用特征后發現，不同區域農村居民點規模與形態、超標面積、用地結構不合理和體系缺陷存的不同與差異，需采用不同的整理模式進行整理。谷曉坤，陳百明等人指出農村居民點的整理、復墾，需要一定的資金支持，可以通過政府相關部門、村集體經濟組織和村民三方共同出資共同實施來完成。

城鄉建設用地結構與布局的研究，要采用多學科融合分析手段，特別是將土地科學、人居環境科學、城鄉規劃、系統工程、數學、環境科學、可持續發展等學科加以交叉融合，強調城鄉一體化的布局理念，以達到科學合理的配置城鄉建設用地的目的。隨著技術手段的更新，很多新的方法被應用到城鄉建設用地結構與空間布局優化的研究中。鄭新奇通過數據包絡分析(DEA)方法對城鎮土地利用結構效率進行分析，得出結論，沿海城市的用地結構有效性不如內陸城市；不同等級的城市用地結構不合理的用地類型不同；高級別城市土地利用結構效率高于低級別城市和城鎮；縣級市城區的道路廣場用地失調明顯。賀俊偉則采用了定額指標法和回歸分析法分別設計出兩種優化方案，并結合研究區基本布局原則，區分不同的地類確定具體的布局方案。殷鵬飛利用綜合增長率法及剩余勞動力轉移模型等方法對研究區人口規模進行了預測，并以此為基礎預測了研究區建設用地規模，提出了研究區城鄉用地結構和布局的優化方案。江福秀在土地利用安全分區的基礎上，運用線性規劃對南寧市城鄉土地的數量結構進行了優化，并運用GIS進行二次開發，對南寧市城鄉土地的空間結構布局進行了優化，提出了合理、安全的土地資源開發利用建議。齊怒濤利用GIS中的多因素疊加分析法對縣域城鄉建設用地的適宜性進行評價，以確定研究區域內建設用地的最大供給量及分布狀況，為浮梁縣縣域城鄉建設用地布局優化提供依據。

2.簡要評述。已有的研究成果主要存在以下一些問題：首先，土地利用是一個動態過程，優化只是一個相對概念，土地利用的動態性在已有研究中未能得到充分考慮。其次，已有的研究或是將城市建設用地與農村建設用地機械的作為整體來看待，或是將城鄉建設用地作為兩個獨立的系統看待，對城鄉建設用地內在關系機理剖析不足，缺乏城鄉統籌視角下的城鄉建設用地布局優化研究。第三，有關城鄉建設用地結構和空間布局優化技術方法的研究已經相對成熟，但是，由于各區域自然、經濟、社會等條件的差異，單一的技術或方法模型并不適應于所有區域，因此，只有綜合運用各種技術與方法模型才能更科學地、準確地研究土地利用結構與布局優化。

3.城鄉建設用地協調互動研究的展望。第一，鑒于城鄉建設協調互動研究剛剛處于起步階段，迫切需要理論的指導。盡管學者們已經認識到城鄉建設用地協調互動的重要性，但是已有研究大多只是現象的羅列，相關的理論研究成果較少。城鄉建設用地協調互動如若沒有相關理論的科學指導則會導致盲目的實施，有關城鄉建設用地協調互動的理論研究有待加強。

第二，城鄉建設用地協調互動研究應將城市和農村的建設用地作為整體進行系統研究。而已有研究中，學者們多從城市建設用地或農村建設用地兩個角度去探討建設用地的有關問題，缺乏系統的分析。同時也會使得資源配置僅在城市或農村系統內部進行，使兩個本應有機聯系的系統分離開而缺乏有機聯系。城鄉建設用地協調互動應該著眼于整個區域生態、經濟和社會系統的協調發展來研究。

第三，城鄉建設用地協調互動中，土地的所有權與使用權中所蘊含的社會利益關系，會隨著土地所有權與使用權關系的改變而再調整。市場經濟下的土地利用除要保障土地資源的分配效率外，更應關注社會各個群體合法財產權益的保護。因此，應特別關注城鄉建設用地協調互動對現有社會利益關系特別是對農民利益的影響及可能產生的后果。

第四，城鄉建設用地協調互動，必將改變部分土地的使用權利分配甚至是部分土地的所有權歸屬。城鄉土地所有權的二元結構、農村土地產權的不明晰以及土地產權保護制度的不完善，都會成為城鄉建設用地協調互動的障礙。今后應加強土地產權制度、土地流轉制度、土地征用制度等制度政策的研究，為城鄉建設用地協調互動提供一個清晰的制度框架。