俄羅斯超級總統(tǒng)制解析

法國的半總統(tǒng)制與美國典型的總統(tǒng)制有很大的不同，它把總統(tǒng)置于立法、行政、司法三權(quán)之上，使總統(tǒng)成為最重要的權(quán)力機關(guān)。而1993年俄羅斯通過新憲法確立了總統(tǒng)制，它創(chuàng)造的是一個超級總統(tǒng)制，總統(tǒng)獨攬大權(quán)，這與法國的半總統(tǒng)制有某種程度的相似，但又各自有其特點，它們以各自特有的方式順利地運轉(zhuǎn)著是有其路徑可依的。

俄羅斯的總統(tǒng)制同時吸納了法國總統(tǒng)制和美國總統(tǒng)制中有利于加強總統(tǒng)權(quán)力、減少對總統(tǒng)權(quán)力制約的成分和機制，因此它既與法國的半總統(tǒng)制有著某種程度的相似，又與法國半總統(tǒng)制有著一定的差異，俄羅斯總統(tǒng)的權(quán)力在某些方面甚至超過法國總統(tǒng)。

一、法國半總統(tǒng)制與俄羅斯總統(tǒng)制的相似之處

法國憲法賦予了總統(tǒng)凌駕于三權(quán)之上的權(quán)力，規(guī)定“共和國總統(tǒng)要確保憲法得到遵守。總統(tǒng)通過仲裁，保證公共權(quán)力機構(gòu)正常行使職權(quán)和國家的持續(xù)性”。這一表述意味著總統(tǒng)是一切權(quán)力之上的權(quán)力，從而使法國總統(tǒng)擁有了高于美國總統(tǒng)的地位，因為美國總統(tǒng)在體制上與立法、司法處于相互制衡的地位。而俄羅斯的三權(quán)分立是名不副實的，它沒有建立起真正相互制衡的權(quán)利體系。總統(tǒng)獨攬大權(quán)、議會位微權(quán)輕、司法獨立地位也不牢固，從而使俄羅斯呈現(xiàn)出強總統(tǒng)——軟議會——弱政府的特點。法國半總統(tǒng)制與俄羅斯總統(tǒng)制的共同點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

從總統(tǒng)在權(quán)力機關(guān)的地位看：兩國總統(tǒng)都凌駕于立法、行政、司法三權(quán)之上，形成以總統(tǒng)為權(quán)力中心的政府體制。戴高樂將軍在設(shè)計法國總統(tǒng)職務(wù)時，認為總統(tǒng)應(yīng)該是法國制度的重要基礎(chǔ)，它是由法國人的理智和情感選定的，作為國家的元首和向?qū)Ф嬖凇＿@一設(shè)計帶有濃厚的封建和宗教色彩，將法國總統(tǒng)置于一種至高無上的地位。總統(tǒng)行使權(quán)力的行為不僅無需承擔政治的和法律的責任，而且除了犯叛國罪由議會控告之外，憲法再沒有規(guī)定任何彈劾總統(tǒng)的條款。從政府體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)看，法國總統(tǒng)并沒有置于三權(quán)的相互制衡之中，而是凌駕于三權(quán)之上。法國總統(tǒng)的地位與英國國王相同，它同時又擁有英國首相般的權(quán)力，但不需要像英國首相那樣向議會負責。而1962年戴高樂提請公民投票通過了關(guān)于總統(tǒng)由普選產(chǎn)生的憲法修正案之后，法國總統(tǒng)的地位進一步加強了。而俄羅斯總統(tǒng)在權(quán)力機關(guān)的地位上與法國總統(tǒng)非常相似，總統(tǒng)在立法、行政、司法、軍事和外交等方面的巨大權(quán)力遠超過一般民主國家治理國家的需要。總統(tǒng)行使權(quán)力缺少監(jiān)督和制約，政府聽命于總統(tǒng)，總統(tǒng)在國家權(quán)力機關(guān)體系中占據(jù)著特殊的地位，不歸屬于任何一個權(quán)力系統(tǒng)，不需要向三權(quán)中的任何一權(quán)負責或報告，并且有權(quán)對三權(quán)的活動進行協(xié)調(diào)。

從總統(tǒng)的職權(quán)看：法國和俄羅斯的總統(tǒng)不僅享有傳統(tǒng)的總統(tǒng)權(quán)力，還有很多權(quán)力是一般總統(tǒng)制國家所沒有的。一是解散議會。在法國，當政府同國民議會發(fā)生沖突時，總統(tǒng)在同總理及兩院議長磋商后，宣布解散議會，重新進行選舉。總統(tǒng)在解散議會前雖然要同總理和議長商量，但不受他們意見的約束，解散議會的命令也無需任何人的副署。總統(tǒng)行使解散議會的權(quán)力是完全自由的。而在俄羅斯總統(tǒng)有權(quán)決定國家杜馬選舉和解散國家杜馬。憲法規(guī)定：國家杜馬三次否決總統(tǒng)提出的總理人選，總統(tǒng)就有權(quán)解散杜馬。二是全民公決。這是一種總統(tǒng)越過議會，直接通過公民來表決法律的特殊權(quán)力。總統(tǒng)掌握和行使這種權(quán)力，既可以起到削弱議會權(quán)力的作用，又可以加強總統(tǒng)自己的地位。法、俄兩國總統(tǒng)都有行使公民投票的權(quán)力。三是兩國總統(tǒng)雖然都不是政府首腦，卻可以控制政府，擁有強大的行政權(quán)力。法國總統(tǒng)雖然不是政府成員，但可以參加政府活動，并由總統(tǒng)主持討論決定政府的各項方針政策。法國總統(tǒng)擁有擔任部長會議主席，主持內(nèi)閣會議和簽署法令的權(quán)力。根據(jù)1958年憲法規(guī)定，內(nèi)閣會議由共和國總統(tǒng)主持，而不由總理主持。總統(tǒng)作為部長會議主席，不僅在形式上主持會議，而且成為一種現(xiàn)實權(quán)力，對部長會議產(chǎn)生決定性的影響，掌握一切重大問題的決策權(quán)。俄羅斯總統(tǒng)雖不兼任政府首腦，但政府總理及強力部門部長均由總統(tǒng)任免，總統(tǒng)實際上掌管政府的運作。俄羅斯總統(tǒng)有權(quán)經(jīng)國家杜馬同意后任命俄羅斯聯(lián)邦政府總理，可以主持政府會議，作出解散政府、解除政府總理及政府成員職務(wù)的決定。從而從事實上使政府附屬于總統(tǒng)。

盡管在總統(tǒng)地位和總統(tǒng)職權(quán)方面，法國總統(tǒng)與俄羅斯總統(tǒng)有很多相似的地方，兩國的政體有一些相同的基本特征，但兩國的總統(tǒng)制度也有很多差異。

二、法國半總統(tǒng)制與俄羅斯總統(tǒng)制的主要差異

與法國相比，俄羅斯總統(tǒng)擁有更大的權(quán)力，具有威權(quán)主義政體的某些特征。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，雖然兩國總統(tǒng)都可以解散議會，但是法國總統(tǒng)需要征詢總理和議會兩院議長的意見，而俄羅斯總統(tǒng)可以獨自享有這項權(quán)力。法國國民議會可以通過一項不信任案，迫使政府辭職，但憲法對此作了極嚴格的規(guī)定，致使議會的彈劾權(quán)難以行使。并且對政府提出彈劾案，也會使其自身面臨被總統(tǒng)解散的危險。俄羅斯國家杜馬如果三次否決總統(tǒng)提出的政府總理人選或三個月內(nèi)兩次提出對政府的不信任，總統(tǒng)有權(quán)解散國家杜馬。顯然，與法國相比，俄羅斯總統(tǒng)是獨享這項權(quán)力的，他無須征詢總理和議會的意見就可解散國家杜馬。

第二，法國由議會確定內(nèi)外政策的基本方向，而俄羅斯由總統(tǒng)在每年的總統(tǒng)咨文中加以闡明。法國由議會通過綱領(lǐng)性法律來確定國家經(jīng)濟和社會活動的目標，當然總統(tǒng)也可以通過總統(tǒng)咨文權(quán)，以向議會宣讀咨文的方式直接要求推行某些政策。法國有一個特別之處，就是當總統(tǒng)與總理、政府、議會多數(shù)派同屬一個政治派別時，總統(tǒng)就能很順利的掌握大政方針，而當總統(tǒng)與總理、政府和議會多數(shù)派不屬于同一政治派別時，也就是左右翼“共治”時，總統(tǒng)就要名副其實地與總理和政府一同治理國家，共同商討和決定內(nèi)外政策。俄羅斯總統(tǒng)每年向議會提交一份論述國內(nèi)形勢、國家內(nèi)外政策主要方針的咨文，決定國內(nèi)外政策基本方針。通過咨文評價國家形勢和任務(wù)，闡述國家政策的基本方針。總統(tǒng)向聯(lián)邦議會所作的國情咨文作為基礎(chǔ)文件確定了總統(tǒng)在國家基本原則方面的立場。總統(tǒng)國情咨文也是指導(dǎo)聯(lián)邦會議和政府工作的基本方針，要求在立法和政府工作中充分考慮和執(zhí)行。

第三，法國總統(tǒng)簽署經(jīng)內(nèi)閣會議審議的法令、命令，要由總理或有關(guān)部長副署才有法律效力，在俄羅斯則不需要有人副署。除了法國憲法規(guī)定的部分條款外，總統(tǒng)的文件、法令和命令必須由總理或議會副署。而俄羅斯總統(tǒng)的法令卻沒有規(guī)定副署權(quán)，是否由總理或部長副署都具有同樣的法律效力。

第四，雖然法俄兩國總統(tǒng)都有行使公民投票的權(quán)力，但法國總統(tǒng)要按照政府或議會兩院的建議才行使宣布全民公決的權(quán)力，對俄羅斯總統(tǒng)卻沒有規(guī)定這樣的附帶條件。法國憲法規(guī)定，公民投票的提議權(quán)屬于政府或議會兩院(議會兩院以聯(lián)合方式提出)。總統(tǒng)對于這種提議不是非接受不可，但是如果缺乏這個前提，總統(tǒng)就不能行使該項權(quán)力。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法，確定全民公決是俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的職權(quán)，雖然《俄羅斯聯(lián)邦公決法》又規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦全民公決的倡議權(quán)屬于不少于200萬有公決權(quán)的俄羅斯公民，但俄羅斯聯(lián)邦立法為公民倡議舉行全民公決規(guī)定了十分復(fù)雜的程序，這樣由俄羅斯公民發(fā)起全民公決實際上是難以實現(xiàn)的。俄羅斯1993年舉行的兩次公決，都是由總統(tǒng)本人直接倡議的。

第五，在罷免總統(tǒng)的程序要求上，俄羅斯比法國更加苛刻。當總統(tǒng)犯有叛國罪時，法國由議會兩院通過公開投票，以絕對多數(shù)作出相同的表決時，才能對總統(tǒng)進行控告，由特別高等法院進行審理，特別高等法院作出有罪判決后，總統(tǒng)職務(wù)才告終結(jié)。雖然法國憲法和法律均沒有明文規(guī)定總統(tǒng)在提議公民投票失敗后必須辭職，但是戴高樂在法國歷史上曾留下了訴諸公民表決失敗后辭職的政治傳統(tǒng)，因此公民投票在法國既可以成為加強總統(tǒng)權(quán)力的手段，也可能成為罷免總統(tǒng)的方式。在俄羅斯，國家杜馬關(guān)于提出指控的決定和聯(lián)邦委員會關(guān)于罷免總統(tǒng)職務(wù)的決定，必須在不少于三分之一的國家杜馬代表提議，并在國家杜馬成立的專門委員會作出決定的情況下，經(jīng)兩院三分之二代表表決同意后才能通過。由于條件過于苛刻，因而這一規(guī)定形同虛設(shè)，在監(jiān)督總統(tǒng)權(quán)力方面，俄議會比西方國家要弱得多。從以上幾個方面的差異不難看出，俄羅斯總統(tǒng)比法國總統(tǒng)擁有更優(yōu)越的地位，更廣泛的權(quán)力，成為了名副其實的“超級總統(tǒng)”。

三、俄羅斯形成超級總統(tǒng)制的原因

俄羅斯的總統(tǒng)制類似法國的半總統(tǒng)制，但俄羅斯總統(tǒng)的權(quán)力要比法國總統(tǒng)和美國總統(tǒng)的權(quán)力大得多。這是有其歷史的和現(xiàn)實的原因的。

從歷史傳統(tǒng)根源看，俄羅斯歷史上經(jīng)歷了基輔公國、韃靼統(tǒng)治、莫斯科公國、彼得大帝、蘇維埃五個時期，這五個時期除了基輔公國以外，都是中央集權(quán)政治體制。雖然十月革命后，確立了社會主義蘇維埃政權(quán)，也實行了多黨聯(lián)合政權(quán)、選舉制，但因國內(nèi)經(jīng)濟文化落后，殘酷的國內(nèi)戰(zhàn)爭，逐漸轉(zhuǎn)而實行一黨制和任命制，到斯大林時期，形成了高度集權(quán)的政治體制。由于斯大林的功績與威望，個人集中了越來越大的權(quán)力，集黨、政、軍大權(quán)于一身，把蘇聯(lián)比較集中的權(quán)力推向極端，形成個人集權(quán)。俄羅斯在歷史上一直存在著國家人格化的傾向，使俄國人民容易習(xí)慣于中央的高度集權(quán)。而這種高度集權(quán)的傳統(tǒng)是近代法國所不具備的。

從現(xiàn)實原因來看，轉(zhuǎn)型中的俄羅斯最需要社會政治的穩(wěn)定。俄羅斯從政治經(jīng)濟改革以來，經(jīng)濟危機、政局動蕩、社會混亂，導(dǎo)致國力下降，人民生活水平下降及法律和秩序失控。俄羅斯人民陷入一種歷史性疲倦。人民渴望社會秩序和穩(wěn)定，需要政治上一致、高效、權(quán)威的政府。另一方面，俄羅斯在國家面臨內(nèi)政外交層層矛盾的情況下，需要一個強有力的人領(lǐng)導(dǎo)改革，保證社會穩(wěn)定和提高人民生活水平。所以在目前俄羅斯政治、經(jīng)濟、社會條件下，強人政治，權(quán)威主義政治有著廣泛的社會基礎(chǔ)。領(lǐng)袖人物的超凡人格魅力對于穩(wěn)定和平衡社會心理、社會經(jīng)濟和社會生活是有積極意義的。

從外部因素來看，俄羅斯總統(tǒng)制的確立是其政治體制的一次深刻變革，這次變革中外部的施壓是其中的原因之一。美國等西方國家的“民主輸出”，經(jīng)濟利誘以及東歐國家的政權(quán)易手等形成的壓力，是促使俄羅斯政治體制轉(zhuǎn)軌的重要外部條件。為了實現(xiàn)促使蘇聯(lián)和俄羅斯“民主化”目標的實現(xiàn)，美國政府采取了一系列的政策措施，包括出面支持反對派和“民主人士”等。其他西方國家也針對俄羅斯出現(xiàn)的意識形態(tài)真空和經(jīng)濟困難，向其兜售新古典經(jīng)濟學(xué)和民主政治學(xué)。俄羅斯的民主制度是移植過來的，因此它不可能馬上做到像西方國家那樣的民主程度，因而它的總統(tǒng)制具有威權(quán)主義政體的某些特征。