構建我國農村社會救助法律體系的思考

我國是一個農業大國，解決好農村社會救助問題，是建立健全農村社會保障制度的重要任務，也是建設社會主義新農村的重要保證。建立農村社會救助法律體系既符合我國的國情，也體現社會保障制度建設的基本規律。

一、我國農村社會救助制度的體系選擇

1、農村社會救助制度的兩種體系

這里的農村社會救助制度體系指的是農村社會救助制度的體系如何構建問題，是構建一個獨立于城市的農村社會救助體系，還是將城鄉社會救助體系合二為一，構建一個統一的社會救助體系。目前對此問題主要有兩種體系模型，即城鄉一元型體系和城鄉二元型體系。

(1)城鄉一元型體系

所謂城鄉一元型社會救助體系是指將農村社會救助體系與城市社會救助體系合二為一，共同構建一個統一的社會救助體系。實際上，就是在目前已有的較為完善的城市社會救助體系之上，將農村居民納入該體系之中。該體系最大優點是城市社會救助體系已經基本成型，將農村居民直接納入，制度的構建成本低、操作容易，且沒有按照以往的城鄉二元結構構建，體現了城鄉一體化的要求。只是沒有注意到我國目前的國情，因而不符合目前的社會現實。

(2)城鄉二元型體系

所謂城鄉二元型社會救助體系就是根據城市和農村的不同特點，在城市和農村各建立一個相互獨立的社會救助體系。這種社會救助體系的模型清楚的認識到我國長期以來所形成的城鄉二元結構下城鄉不同的社會特點，但是采取的仍然是以往那種僵化的城鄉二元結構，沒有認識到目前城鄉一體化的趨勢。這種模式在當前是有其價值空間的，但從長遠來看是不可取的。

2、我國農村社會救助體系的選擇——統籌城鄉一元型體系

(1)農村社會救助制度體系的選擇標準

對農村社會救助制度體系的選擇必須遵從兩個標準：即從現實上看，制度功能價值大，且其構建成本低；從長遠來看，必須要符合我國的社會經濟發展趨勢。統籌城鄉一元型體系是我國農村社會救助制度模式最好的選擇。

統籌城鄉一元型農村社會救助體系從根本上說是屬于城鄉一元型社會救助體系，只是考慮到目前城鄉之間的差距仍然較大，而構建城鄉一元型農村社會救助體系既可以與未來的城鄉一元型社會救助體系相銜接，又能滿足當前需要的一種農村社會救助體系。

(2)統籌城鄉一元型農村社會救助體系的含義

所謂統籌城鄉一元型農村社會救助體系就是在考慮到目前我國城鄉之間仍然存在著較大差距的現實基礎上，統籌考慮其相異之處，有條件地將某些類型的社會救助制度納入到城市已有的社會救助體系之中，對其中差異較大的社會救助制度在城市已有的制度基礎上進行相應的變動。

其實，不論是一元型農村社會救助體系還是二元型農村社會救助體系，都不是我國農村社會救助制度所追求的目的。我國農村社會救助制度的目的是使陷入貧困生活的農民能維持基本的生存，體系的選擇不過是為了這一目的服務，故而可以說是構建體系只是一種手段。統籌城鄉一元型農村社會救助體系并不是完全的城鄉統一，而是在認識到城鄉之間存在著差異的基礎上，統籌兼顧，使我國農村社會救助制度在我國目前現有的有限的財政基礎之上，最大限度地發揮其功效，保證城鄉貧困居民都能過上最基本的生活。同時，也要認識到城鄉差異正在縮小這一趨勢，為將來構建我國農村社會救助法律體系節約構建成本。

二、構建統籌一元型城鄉農村社會救助法律體系的具體內容

(一)統籌城鄉最低生活保障制度

1、統籌城鄉最低生活保障制度的第一個問題是統籌農村最低生活保障制度、農村特困戶基本生活救助和農村“五保戶”供養問題。

(1)農村最低生活保障制度

農村最低生活保障制度是農村社會救助制度中最基本的內容，切實為農村居民提供普遍、可靠的基本生活保障。建立農村最低生活保障線的目的不是為了改善農村貧困戶生活質量和提高他們的福利待遇，而在于保障他們的基本生活以維持其基本生存，并且還要防止他們產生依賴心理。對于全國絕大多數農村地區，都應建立低保制度。盡管保障標準僅解決吃飯問題還遠遠不夠，但也不能過高。各地低保標準可以高低不同，保障方式也可以多樣化。通過建立農村最低生活保障制度，對那些收入水平低于最低生活保障線的農戶進行收入補貼，使其能夠維持基本生存，有利于維護農村社會穩定。

(2)農村特困戶基本生活救助

由于我國各地最低生活保障制度建設步伐不一致，對沒有展開農村最低生活保障工作的地區，初步建立了農村特困戶救濟制度。根據《民政部辦公廳關于進一步做好農村特困戶救濟工作的通知》(民辦發[2003]6號，2003年5月20日發布)的規定，農村特困戶主要是因病因殘喪失勞動力，鰥寡孤獨、因災害等造成家庭生活常年困難的農戶，包括三類人員：①未享受五保待遇、無勞動能力、生活特別困難的鰥寡孤獨家庭；②因癡呆傻殘無勞動能力、生活特別困難的家庭；③因災、因病等其他原因喪失主要勞動，致使生活特別困難的家庭。對他們的救助形式是建立農村特困戶基本生活救助制度。

(3)農村“五保戶”供養問題

“五保戶”供養是一項傳統的民政工作，屬于救助性的社會福利事業。“五保”供養是指對符合條件的村民，在吃、穿、住、醫、葬方面給予生活照顧和物質幫助的制度。黨的十一屆三中全會以后到1985年，全國各地農村經濟體制先后發生了極大的變化，有些地方沒有及時適應農村生產管理和分配形式的變化而采取相應的措施，使部分“五保”對象的生活得不到應有的保障，生活水平大幅度降低。1994年1月《農村五保供養工作條例》出臺，規定了“五保”的性質、對象、確定對象的程序、供養的內容和標準、經費的來源與統籌辦法等。該條例標志著我們國家農村五保供養制度的確立。

從全國情況來看，目前我國“五保”供養制度存在一些以下幾個問題：第一，應保未保現象突出。第二，“五保”對象供養水平低并且集中供養比例低。第三，分散供養對象住房條件差。第四，“五保”老人面臨的醫療問題嚴峻。

2、統籌城鄉最低生活保障制度的第二個問題是完善覆蓋城鄉居民最低生活保障制度的設計。

我國城市居民最低生活保障制度已經基本上建成，覆蓋城市絕大部分低收入家庭，但是農村最低生活保障制度剛剛開始開展，低保觀念尚未深入人心，大部分農民將其當成是政府的“送溫暖活動”。因城市和農村的差別導致最低生活保障制度在城鄉的具體實施過程中有差異，但兩者不存在實質的差別，在本質上是相同的。完善覆蓋城鄉居民最低生活保障制度，應該摒棄過去重城輕鄉甚至重城棄鄉的理念，以城鄉協同發展、共同促進的思想為主導，實現城鄉統籌發展、城鄉聯動、整體推進。對于城鎮和農村的最低生活保障制度在觀念上應做到一視同仁。當然，城鄉統籌并不是說城鄉統一，而是在具體的政策措施上，應考慮到當地的經濟發展水平和城鄉之間、地區之間的差異，并以各地居民維持其最基本物質生活需要為主要依據，再結合不同地區經濟發展水平等各種因素因地制宜、城鄉統籌，科學合理的確定，并適時調整。同時，地方政府應加強農村低保制度的宣傳和管理力度，尤其是在農村貧困地區，地方政府要轉變觀念，統一思想認識，把解決農村貧困群眾生活問題擺在突出位置，統籌考慮、優先安排，全面穩步推進農村最低生活保障工作的進展，最終實現一元型城鄉最低生活保障制度的構建。

(二)統籌城鄉醫療救助制度

1、我國醫療救助制度的現狀

醫療救助制度是社會救助體系的一個組成部分，也是醫療保障體系中最低層次的保障措施。醫療救助制度是指政府從財政、政策和技術上為貧困人群中的疾病患者提供某些或全部基本的醫療健康服務，以改善貧困人群健康狀況的一種社會救助制度。

我國的社會保障體系建設實行農村和城市兩條線的做法，因此醫療救助制度分為農村醫療救助和城市醫療救助。長期以來，國家沒有出臺過針對貧困農民的醫療救助政策法規，除少數經濟發達地區外，全國還沒有系統的農村醫療救助制度，結果造成大量農村貧困人口患病得不到醫治，給貧困農民的生產和生活帶來很大影響。貧困人口的醫療問題在制度缺位的情況下非常突出。在我國的城鎮居民中，城鎮職工有公費醫療制度，勞保醫療。相對于農民，他們的醫療政策和條件要優越的多。但是，從我國目前來看，我的醫療救助制度在實際運行中，也暴漏出以下問題：第一，資金不足問題，醫療救助資金需要與供給矛盾非常突出；第二，救助水平偏低，主要表現為醫療救助費用補助起付點較高、費用補助總額太低；第三，管理體制問題，目前在很多地方都還只是民政部門一家單打獨斗的局面，沒有發動各部門的力量共同參與；第四，醫療救助工作薄弱，整體管理機制和一些制度規范亟待建設與規范。

2、統籌城鄉醫療救助制度的措施

針對我國目前醫療救助工作存在的問題，我國統籌城鄉醫療救助制度的發展思路應以政府為主導，倡導社會力量廣泛參與，通過醫療機構提供服務恢復患者健康、維持其基本生存能力。

我國城鄉差異和各地區經濟社會發展水平差異都非常大，在醫療衛生領域的需求水平、供給狀況和管理體制上也都有廣泛的不同，因此統籌城鄉醫療救助制度應在廣覆蓋、低標準的原則下，實行分類指導、穩步推進。可以從以下四個方面著手：

(1)加快城鄉醫療救助的相關立法

當前對于城鄉醫療救助工作的立法并沒有專門的條例予以規范，城鄉醫療救助工作主要是由政府的相關政策進行指導。由于政策的不穩定性和差異性，給城鄉醫療救助工作的開展帶來一定的困難，因此，統籌城鄉醫療救助制度的建立需要立法的支撐，覆蓋城鄉的醫療救助工作的展開也需要法律的規范和監管。

(2)加強管理，明晰職責

民政局、財政局、衛生局和監察局可以聯合設立“特困居民重大醫療救助工作領導小組”，并在民政局內設立“特困居民重大醫療救助工作領導小組辦公室”，由市民政局、財政局、衛生局、監察局相關人員組成，負責本市患重大疾病特困醫療救助的審批和其他協調工作，并受領導小組的授權，具體負責救助的審批工作。民政局同時負責全市身患重大疾病特困居民醫療救助的管理工作。區、縣民政部門負責本地區身患重大疾病特困居民醫療救助組織的實施工作。各級財政、衛生等部門和街道辦事處、鄉(鎮)人民政府以及居(村)民委員會在各自職責范圍內，協助民政部門做好患重大疾病特困居民的醫療救助工作。

(3)籌集資金，專戶管理

城鄉醫療救助資金實行政府財政專項出資和社會籌集相結合的辦法。政府出資中，由市和區縣按照一定的比例共同承擔，具體比例可以根據實際情況規定。醫療救助資金可以實行基金式管理，結余資金滾入下年度用，并按照“總量控制，統籌兼顧”的原則，根據各區縣的實際需求情況，及時撥付。

(4)建立監督管理機制

建立城鄉醫療救助監督機制并成立專門的醫療救助管理委員會，由人大、財政、審計、工會和弱勢群體代表組成，對醫療救助資金的使用情況進行定期檢查和監督。民政部門或醫療救助基金會有義務向社會公布醫療救助資金的使用情況，接受管理委員會的檢查和監督。同時，應有政府官員和專家學者共同組成專家組，定期(一年)對醫療救助制度實施情況進行評估，建立一系列評價指標，并通過對受助者的滿意度調查，科學地評定城鄉醫療救助制度的實施效果，并提出改善建議。

(三)統籌城鄉災害救助制度

1、我國災害救助制度的現狀

災害社會救助制度是指為了讓災民擺脫生存危機，國家或社會對災民進行援救和援助，在吃、住、衣、醫等基本生活資料方面給予其最低生活水平的保障，同時使災民的生產、生活各方面盡快恢復正常秩序的一項社會救助制度。實施災害應急救助，保障受災群眾基本生活，是城鄉救助體系的重要組成部分。中國是一個災害多發的國家，據統計，我國每年受災人口在2億多人以上，因各種自然災害與人為災害造成的人口死亡數量以十萬計。

中國傳統的救災制度與當時高度的計劃經濟體制相聯系，而呈現出自己特色：中央政府是完全的、唯一的財政供款來源；救濟對象幾乎只是農村村民，而沒有包括城鎮居民；災害救濟也只是無償的、低水平的基本生活的救濟。盡管隨著中國經濟體制的轉變，我國以財政支出為基礎的政府救災體制也做了一些相應的改革，但是我國的災害救助制度仍然存在城鄉差異，并在救災資金、救助形式、監督管理機制等方面存在諸多問題，這就為我國統籌城鄉救災救助制度提出了新的要求。

2、統籌城鄉救災救助制度的措施

災害社會救助制度強調在切實解決災民基本生活的前提下，要幫助災民恢復生產、脫貧致富，提高抵御災害的能力。統籌城鄉災害救助制度，可以從以下四個方面著手：

(1)完善法律法規體系，指導規范救災工作

目前重慶市自然災害救助工作中遇到的較大困難就是沒有一部法規或規章進行規范。我國某些省市的法律、法規如《重慶市自然災害應急救助工作規程》、《重慶市春荒、冬令災民生活救助工作規程》以及《重慶市突發自然災害救助保障預案》都是些原則性的規定，不能起到實際指導的作用。因此，完善災害管理和救助的法律體系，健全其指揮協調機構，可以有效地整合災害救助管理資源，提高行政效率和社會效益，維護受災群眾最基本的生活權益，促進我國經濟社會的可持續發展。

(2)加強救災資金保障體制建設，切實保護好人民的“救命錢”

首先，政府要加強管理減災救災工作的投入，減災救災經費要包含在各級政府財政預算體系中，并且各種減災救災的資金投入均應在政府的統一領導之下進行管理。為避免災害損失越來越大，應加大災前主動性投資的比例。在救災投入的政策方面，應實行分級管理、分級負責和救災款分級負擔的救災體制，采取小災由地方各級政府承擔，大災巨災由中央政府和地方政府共同承擔(中央政府負擔大頭)的原則。其次，建立符合我國國情的災害保險制度。它是以各級財政和社會化集資作為物質基礎，保障災民基本生活和恢復其簡單再生產的一種災害保障形式。災害保險是由中央救災經費、地方財政補貼、農民自己繳納的保險費形成保險基金，當這些農民需要時，給予相應的生活、生產等方面的保障與補償。最后，健全救災捐贈機制，為災害救助提供充足的資金和物質補充。政府要建立暢通的捐贈機制，充分利用非政府組織和企事業單位等社會力量，發動公眾自愿捐贈，為災害救助提供充足的資金和物質補充。

(3)制定合理、切實可行的救助標準。

確定切合實際并且能夠保障災民最低需求的救助標準是規范災害救助活動的一個重要依據。救助標準應該包括水的供應和衛生設施以及營養和食品援助、避難場所和保健服務等內容。以食品援助為例，食品的種類配給量應該按照彌補受災人群對食物的需求和他們所能獲得的食物之間的差異來設立，而不應附加任何條件，不能根據救災物資的多少來判定救助標準，而應根據受災對象的實際需要來判定救助的標準。目前有關災害救助的標準多由各地自行制定，并由民政部門內部掌握，在救助的實施上仍然不夠規范，隨意性大。

(4)豐富自然災害救助的形式，改變重物質救助、輕精神撫慰的救助形式。

長期以來由于多種原因，我國對災民的救助往往僅僅局限于物質救助，而忽視災害對受害人的心理干預。災害的發生，不僅使人們的生命和財產受到不同程度的威脅，而且精神也受到嚴重的創傷。國家可以給予救助以彌補財產的損失，但精神上的傷害卻是很難愈合的。很多國家規定由社工和志愿者對災民進行心理輔導，以消除災害導致的恐懼感，幫助災民重新回歸社會。目前我國關于救災方面的法律法規和規范性文件中，基本沒有涉及到對災民的精神撫慰。因此，災后重建工作不僅包括住房、衣被等基本物質資料的救助，還應包括對災民的心理安慰，安撫災民的情緒，重構被災害破壞了的精神世界。這種精神撫慰是必不可少的，與物質救助同等重要。如果僅停留在在物質方面給予災民救助，災民依然生活在災害的恐懼之中無法開始新的正常生活，這樣的災害救助制度是不健全也是不符合災害救助的最初目的的。