人口老齡化與養老機構發展中的法律問題研究

人口老齡化給我國未來社會帶來的重要難題就是養老負擔增加。養老機構的發展是應對這一問題的重要的有效途徑。然而，我國養老機構的發展在法律上就存在著一些問題。完善相關法律法規成為促進我國養老機構發展亟待解決的問題。

2000年第五次全國人口普查結果：65歲以上人口占總人口比重的6.96%。自此我國進入了老齡化社會，且還在快速發展，預計到2020年，老年人口將達到2.48億，老齡化水平將達到17.17%，并隨著我國傳統的家庭養老功能的逐步弱化，未來我國社會所面臨的重要問題就是養老負擔增加。積極促進養老機構的發展是應對人口老齡化帶來的養老負擔的重要途徑。

一、人口老齡化與養老現狀

（一）我國人口老齡化發展態勢

目前，我國人口老齡化正處于快速發展階段。據全國老齡工作委員會辦公室預測，二十一世紀中國人口老齡化可以分為三個階段：第一階段是快速人口老齡化階段（2001—2020）。這一階段中國60歲及以上老年人口的年均增速超過3%，遠遠快于總人口的增長速度。第二階段是加速人口老齡化階段（2021—2050）。這一階段人口老齡化將進一步加速。到2050年，老年人口總量將超過4億，老齡化水平將推進到30%以上。第三階段是穩定的重度老齡化階段（2051—2100）。這一階段中國60歲及以上老年人口規模將穩定在3—4億，老齡化水平基本穩定在31%左右，80歲及以上高齡老人占老年人總人口的比重將保持在25%—30%，進入一個高度老齡化的平臺期。

與其他老齡化社會的國家相比，我國的人口老齡化又有著自己的特點。第一，老齡化速度快。1990年，我國老年人口占總人口比例為5.57%，2000年老年人口比例為6.69%，到2005年增至9.07%。從數據中我們可以看到，進入二十一世紀，我國的老年人口正在以驚人的速度增長。第二，高齡化現象在逐漸呈現。目前，我國高齡老人（80歲及以上）每年以4.5%的速度快速增長。據聯合國預測，2050年我國的高齡人口將達到1.03億。第三，老年人口基數龐大。我國是世界人口大國，老年人口原有數量較其他國家就很多。第四，城鄉間老齡化程度差距大，農村老齡化形式更嚴峻。根據《2008年民政事業發展統計報告》，我國農村老年人口數為15989萬人，占老年人口總數的73.4%。

（二）嚴峻的養老壓力

人口老齡化給社會帶來的最大問題是養老問題。我國是一個宗族思想濃厚的國家，“養兒防老”的觀念形成了家庭養老的傳統養老模式。但是，現在這種傳統的家庭養老功能卻在不斷退化。

由于我國80年代實行計劃生育政策以來，逐漸形成了“4·2·1”模式（即一個家庭中一對夫妻要贍養4位老人，撫養1個孩子）的家庭結構形式。在“4·2·1”家庭模式下，兩個成年人要撫養1個孩子，贍養4位老人，必然導致老年人在經濟來源，生活照料、精神慰籍等各方面都難以得到全面、有效的保障。

隨著我國城市化進程的發展，我國的“空巢”家庭（因子女長期在外出而使老人獨居）也在與日俱增，在這種家庭中，老年人的養老更難以保障，大多處于經濟貧困，生活環境差，情感壓抑的狀態。

二、我國養老機構發展中的法律瓶頸

隨著人口老齡化程度的不斷加深和傳統家庭養老功能的弱化，將會有大規模的老年人的養老問題要由社會來負擔，由此看來，發展我國的養老機構是現實的需要。

（一）我國養老機構的現狀

我國的養老機構屬于社會福利機構的一種，它的建立與管理由政府民政部門指導和監督。

目前，我國的養老機構的名稱繁多（養老院、敬老院、老年公寓、老年活動中心、老人院、福利院、老年護理院……），所有制的性質也有所不同（公辦、民辦、公助民辦、公辦民營），國家對不同類別養老機構的建立與管理有不同的要求，各類機構也對自己的發展有明確的目標。

我國目前已有各類養老機構38060個，擁有床位266.2萬張，收養各類人員210.9萬人。但是，養老床位總數僅占全國老年人口的1.59%，不僅低于發達國家5%－7%的比例，也低于一些發展中國家2%－3%的水平。保障面相對較小，服務項目偏少。此外，由于缺乏科學的規劃指導，區域之間、城鄉之間發展不平衡，布局不合理，既存在“一床難求”，也存在“床位閑置”現象。全國老齡辦政策研究部主任吳秋風說，眼前的養老床位只能是杯水車薪。

（二）我國養老機構發展中的法律瓶頸

養老機構的相關法律的健全是養老機構未來發展的保障。然而我國在這方面還存在著一些問題。

第一，法律位階低。目前，我國對養老機構設置所依據的法律法規是由民政部頒布的《社會福利機構管理暫行辦法》，其法律位階過低。

第二，相關法律法規滯后，與社會現實的需要相脫離。依據1999年頒布的《社會福利機構管理暫行辦法》中第19條至第21條的規定與《民辦非企業單位登記管理暫行條例》中第16條和第21條的規定，民營養老機構的經營權和所有權應該是分離的，而現實中民營養老機構在很大程度上依然受政府的制約。

第三，法律規定的內容太寬泛。《社會福利機構管理暫行辦法》共29條，更多的體現了原則性的規定。同時，《社會福利機構管理暫行辦法》所稱社會福利機構是指國家、社會組織和個人舉辦的，為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰提供養護、康復、托管等服務的機構。針對不同的弱勢群體，設有不同的福利機構，如養老院、孤兒院等，但我國法律并沒有針對不同類型的福利機構的特殊性制定相應的法律法規。

第四、 法律法規過多的強調養老機構的責任和義務，并且嚴格審批制度。《社會福利機構管理暫行辦法》共五章29條，從第一章總則、第二章審批、第三章管理、第四章法律責任到第五章附則都在規定福利機構應當承擔的責任和義務，卻少提及甚至未提及其應該享有怎樣的權利。該《辦法》還對審批和管理做了細致的規定。這些使得老年機構從審批到運行都受到很大約束，這就從法律上制約了我國養老機構的發展。

三、完善相關法律，促進養老機構發展

法律法規的不完善制約了養老機構的發展，而人口老齡化的社會現實又需要我們大力促進養老機構的發展，完善相關法律法規是我們亟待解決的問題。

首先，提高相關法律的位階。將社會福利機構的相關內容完全納入到法律保障體系中進行統一立法，由全國人大制定該法，提高法律位階。

其次，法律規定與現實相結合。對現實中阻礙養老機構發展的錯誤做法法律要予以禁止，正確的做法法律要予以保護和支持。這樣既填補了法律的空缺，使各項工作有法可依，也杜絕了社會中的不良做法，為養老機構的發展創造良好的法律和社會環境。

再次，細化法律規定。在《社會福利機構管理暫行辦法》總的原則性規定下，針對養老機構自身的特點制定獨立、完整的法律法規。

最后，在法律中增加權利一章，給予養老機構適當的權利。沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利，《社會福利機構管理暫行辦法》過重得強調義務和責任，本身就違背了權利與義務相均衡的原則。

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（作者簡介：朱曉琳（1984-），女，山東日照人，曲阜師范大學馬克思主義基本原理專業研究生，研究方向：馬克思主義基本原理法學研究。）