戶籍改革:“公民化”第一站

戶籍制度改革已成為縮小城鄉(xiāng)差異、加快城市化進(jìn)程最重要的“催化劑”，然而難以推進(jìn)的戶籍制度改革該從何處下手？財政又將何以發(fā)力？為此，《新理財》特地采訪了中國社科院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所研究員黨國英。

戶籍改革雙軌制

《新理財》：目前從全國范圍看，戶籍改革一直難以推進(jìn)，您怎么看？

黨國英：目前戶口制度存在兩大局限，一是農(nóng)村戶口與城市戶口形成了二元化，在基本公共服務(wù)保障上出現(xiàn)兩套體系；二是不同城市之間存在流動壁壘，像北京、上海這樣的一線城市，不僅是本市外農(nóng)村戶口進(jìn)不來，別的城市戶口的居民也進(jìn)不來。所以戶籍制度改革要先從這兩方面著手。現(xiàn)在要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，打破城市間的壁壘是一件很困難的事，阻力也很大，涉及到很多人的利益，改革也要循序漸進(jìn)。

《新理財》：那么下一步的改革應(yīng)考慮從哪方面著手？

黨國英：我認(rèn)為首先要形成基礎(chǔ)養(yǎng)老和醫(yī)療保障的全覆蓋，形成統(tǒng)一的機(jī)制，農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與城市最低標(biāo)準(zhǔn)銜接，這樣能夠先解決農(nóng)民進(jìn)城的問題。

其次再解決進(jìn)“任何城”的問題。以北京為例，現(xiàn)在很多外地城市戶口的人，在北京買了房，工作、納稅、社保等等都在北京，但始終拿不到北京戶口。從城市規(guī)劃的角度出發(fā)，我認(rèn)為應(yīng)該“以房控人”，一個城市從建房的源頭就要有規(guī)模的把控，建2000萬套住房就應(yīng)該允許至少2000萬的人口規(guī)模，凡是合法購房、納稅、繳納社保的人，都應(yīng)該允許落戶。

給“一體化”算筆賬

《新理財》：實現(xiàn)戶籍制度改革的根本是要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，這將涉及到更大的財政資金投入，這是否會加大財政支出壓力？

黨國英：現(xiàn)在戶籍制度改革最根本的問題是基本公共服務(wù)不能做到一體化，值得注意的是，我們現(xiàn)在不去提“均等化”，因為公共服務(wù)中一部分內(nèi)容是可以均等的，例如基礎(chǔ)養(yǎng)老。但基礎(chǔ)設(shè)施、文化事業(yè)服務(wù)等是沒有必要實現(xiàn)均等的。

我國目前近60萬個行政村，2億多“農(nóng)戶”，究竟有多少真正的以從事農(nóng)業(yè)勞動為主的農(nóng)戶？這筆賬目前不清楚，但可以肯定地說，名不副實。大量的村莊已經(jīng)無多少農(nóng)事存在，更多的村莊沒有幾戶專業(yè)農(nóng)民，但財政卻要把它們當(dāng)農(nóng)村事務(wù)來處理。

如果把無農(nóng)事或農(nóng)事少的村莊當(dāng)城市來建設(shè)，邏輯上是對的。但是，平均不到2000人的60萬個行政村怎么按城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)？如果按自然村說，一個居民點平均人口400人左右，又怎么給它們提供現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施？若真要按現(xiàn)代城市的標(biāo)準(zhǔn)去建設(shè)，那是瞎糟蹋財力，我們發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建了以后使用效果欠佳，后期維護(hù)費用高，最后多半荒廢了。但如果將就地建設(shè)，就會有一大批沒有吸引力的假“城市”，最終會被遺棄。

所以我們現(xiàn)在倡導(dǎo)“一體化”而非“均等化”，指的是基本公共服務(wù)的體制機(jī)制一體化，形成統(tǒng)一的“公民”的概念，在一套機(jī)制體系下，完善城市的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，而現(xiàn)有的村民對于公共服務(wù)的訴求，無論是醫(yī)療、文化還是金融服務(wù)，都可以就進(jìn)到附近的城市中得到滿足。

這樣還可以提高財政資金的使用效率，一方面提高城市的公共服務(wù)水平，另一方面在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金也不至于造成浪費，在一定程度上節(jié)約了財力。同時每個公民都可以享受到比原先更高水準(zhǔn)的公共服務(wù)。

《新理財》：您提到現(xiàn)在很多農(nóng)戶實際上并沒有從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的勞動，那么國家的一些惠農(nóng)政策和資金補(bǔ)貼投入是否也存在同樣的問題？

黨國英：是的。必須把真正的農(nóng)民與脫離農(nóng)業(yè)的其他農(nóng)村人口區(qū)別開來，國家支農(nóng)政策要瞄準(zhǔn)那些真正的農(nóng)民，并創(chuàng)造條件，使他們成長為現(xiàn)代專業(yè)農(nóng)戶，農(nóng)民的收入自然能夠提高。國家支農(nóng)資金再不可繼續(xù)按撒胡椒面的方式平均發(fā)給所有戶籍農(nóng)民。現(xiàn)在我們給一部分人打上了“標(biāo)簽”，盡管他們不再是農(nóng)民，他們的家鄉(xiāng)不再是農(nóng)業(yè)區(qū)，但我們非要把他們看做農(nóng)民，把他們的家鄉(xiāng)看做農(nóng)村，還要幫他們建設(shè)“新農(nóng)村”，這樣的做法是不合理的。

《新理財》：如果形成城鄉(xiāng)一體化，在社保上形成統(tǒng)一的機(jī)制，財政需要拿出多少資金？這筆賬您算過嗎？是否具備可行性？

黨國英：盡管具體這筆資金需要多少我沒有算過，但據(jù)我估計不會很多，根據(jù)目前的財政收入情況，完全有能力承擔(dān)。因為首先我們沒有要求實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，一些基本保障也是主張農(nóng)村與城市最低標(biāo)準(zhǔn)接軌，并不會造成財政負(fù)擔(dān)。況且集中財力在城市中完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使周邊農(nóng)村農(nóng)民都能受益，支農(nóng)資金更有針對性地投向真正的農(nóng)戶，這些都是可以節(jié)約財政資金的。實行公共服務(wù)一體化是改變中國二元社會的重要一步，是非常可行的。按照現(xiàn)在的趨勢，我相信，我們很快就能看到相關(guān)的政策出臺。

“以房控人”的代價

《新理財》：您剛才也提到“以房控人”，這樣是否會助推了城市房價？特別是北京、上海這樣的大城市？

黨國英：這個問題我們要肯定它的合理性。一線城市，特別是國際性都市，將承擔(dān)高房價，但同時確立了一線城市發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)的定位。這樣對全局經(jīng)濟(jì)是有好處的，控制的低端勞動力的大量涌入，沒有了廉價勞動力，低端產(chǎn)業(yè)投資者也會減少，最后轉(zhuǎn)移到二三線城市，而這些投資者的到來又會帶動二三線城市的發(fā)展，能夠解決中小城市產(chǎn)業(yè)空心化的問題。

《新理財》：目前中央幾次打壓政策后，房價依然居高不下，如果實現(xiàn)市場化的“以房控人”是否會引起更多的社會問題？

黨國英：總體來講，我是支持調(diào)控房價的，但關(guān)鍵是調(diào)控的手段，如果僅僅是限制外地人貸款購房恐怕很難將他們“擋在門外”，首都的城市規(guī)模依然會膨脹，戶籍制度改革也更難推進(jìn)，而目前“緊箍咒”一樣的戶籍政策，限制了人員的流動，部分地區(qū)出現(xiàn)就業(yè)不充分的現(xiàn)象。現(xiàn)在關(guān)鍵是要盡快推進(jìn)房產(chǎn)稅、物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅等相關(guān)稅收政策，通過征稅減少炒房、囤房等投機(jī)行為。我認(rèn)為目前在重慶和上海試點的房產(chǎn)稅征收力度還不夠，還無法從根本上杜絕房地產(chǎn)投機(jī)。

《新理財》：戶籍改革下一步若在全國范圍內(nèi)推進(jìn)，您有何建議？

黨國英：改革的基本思路應(yīng)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，允許農(nóng)民進(jìn)城，并且通過住房建設(shè)來實現(xiàn)人口控制規(guī)劃。至于什么樣的住房，擁有或租用的期限多長，新居民的福利待遇和老居民如何銜接等技術(shù)性問題，完全可以由當(dāng)?shù)卣畞頉Q定。可以先由幾個城市進(jìn)行試點，再全面推開，如果某些城市的政策存在缺陷，也會在城市競爭中得到修正。

如果按照這個思路改革戶籍制度，大約有近1億農(nóng)村人口有條件很快在城市中落戶，并且不會給城市造成任何負(fù)擔(dān)，因為目前這些所謂的“農(nóng)村人口”事實上已經(jīng)生活在了城市。

下一步我們應(yīng)該以戶籍制度改革為重心，全面完善城市社會管理體制。戶籍制度改革對農(nóng)民遷徙的意義非常大，在大中城市改革的意義也要大于小城市。中央可以要求地方按照“保障公平、兼顧效率、維護(hù)穩(wěn)定”的原則加快戶籍制度改革，但具體改革方案仍然應(yīng)由地方政府針對自身情況制定。