萬億政府性債務隱秘

2010年6月27日，國家審計署報告了對全國地方政府性債務的審計結果。審計報告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107，174.91億元，約合1.656萬億美元，相當于2010年當年全國財政收入（8.3萬億）的1.3倍。

截至2010年底，只有54個縣級政府沒有舉借政府性債務。全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中省級165家、市級1648家、縣級4763家。那么，對于當前地方債務和政府融資平臺，如何判斷其風險程度？怎樣認識它的潛在影響？

風險總體可控

1宏觀債務負擔率從國際比較看仍屬較低水平。

無論是與主要發達國家還是主要發展中國家比較，中國人均公債(681.6美元)及公債與GDP之比(17.2%)都比較低。即使加上地方政府債務余額10.7萬億人民幣，全部政府公債占GDP之比也不過44%。

即使僅從地方政府的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率看，到2010年底，省、市、縣三級地方政府債務率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%，仍未達到引發地方“入不敷債”的程度。在兩位數的經濟增速下，風險不會失控。同時，中國有相當高的儲蓄率和高額的銀行存款，政府可以依靠國內資源即可完成融資，不必向海外投資者舉借。況且，中國每年還有高額的經常項目賬戶盈余和外匯儲備。

2地方政府資產負債關系整體上并無破產之虞。

無庸諱言，就掌握資產數量而言，中國政府可能是世界上最富有的：不僅有著為數30萬億上下的國有企業，還擁有大型基礎設施、傳媒、醫院、學校的所有權，更擁有全部城市土地和全國礦產資源的所有權，再加上國有金融企業的權益，中國政府所支配的財富總量當不會低于150萬億元人民幣。例如城市土地和礦產資源，盡管法律規定屬于國家所有，由國務院代表國家行使所有權，但國務院如何行使這種產權并無明確界定。各級地方政府對坐落于本轄區的國有土地和礦產資源，事實上行使著處分、支配和收益等項產權。

如果說有債務壓力，至多是因為資產流動性不足出現臨時的支付困難。這就是審計報告提到的部分地區過于依賴土地出讓收入，可能出現的風險：2010年底，地方政府負有償還責任的債務6.7萬億元中，有2.5萬億全靠土地出讓收入。換言之，超過三分之一的債務要靠土地來還，共涉及12個省級，307個市級，1131個縣級政府。2007年全國土地出讓收入近13000億元，2008年土地出讓收入縮水但仍維持在9600億元的水平，2009年攀升至1.6萬億元，2010年更是大幅上升到2.7萬億元。一般而言，上述土地收入要先行支付征地拆遷整理等成本，有測算表明，除去征地、拆遷、補償、稅費等成本，地方政府的土地出讓凈“收益”一般在40%以上。簡單計算，要想償還上述25473.51億元債務余額，未來需要地方政府完成總額6.3萬億元的土地出讓收入。但政府的土地純收益除因征地拆遷成本不斷上漲受到“擠壓”外，宏觀調控影響的地價波動，會使原本作為舉債抵押物的地方政府資產縮水，這可能導致較大的風險敞口。即使這樣，相對于全國各地政府實際上所支配的資產價值，區區十幾萬億的債務根本不會對其造成資不抵債的壓力。

3現行制度下地方政府不存在破產倒閉的法律基礎

中國是一個政治上的單一制國家而非聯邦制國家。地方政府的合法性既來自轄區公眾的擁護，更來自上級政府的授權。無論是財政關系還是人事安排，在中國，某一個政府因債務過大而破產，并無法理基礎。歷史上，出現這種情況的出路，不外是對債權人—絕大多數是國有銀行—的這些資產以掛賬、剝離方式處置，對當事地方財政進行整頓、訓誡，重申“下不為例”，用財政上解和撥款方式進行相應處理。最終，或由中央財政兜底（規模不大時），或由中央銀行再貸款（規模大時），化解這一所謂的“危機”。實質上，這都是在地方政府“倒逼”下，中央政府被迫增發鈔票，由全社會承擔最終損失。

可見，在單一制政治體制和國有資源＋國有資產＋國有銀行的經濟體制下，抽象地談政府債務負擔率、負債警戒線等等指標約束，簡單地類比其他市場經濟國家微觀主體債務風險，并無多大意義。

警惕蔓延成制度性沖擊

說地方債務總體風險可控，并不是說就可以任由地方政府繼續以各種各樣方式舉債融資。那么，有關方面高度重視、下決心清理整頓究竟是為什么呢？除了擔心地方債務因底數不清、缺乏透明度而逐漸失控之外，更重要的是要避免其潛在危害。

影響宏觀經濟穩定性

作為一種特殊的行為主體配置資源和參與市場競爭，地方政府對價格、利率等信號不可能像其他合格市場主體那樣敏感。這次地方債務大規模增加，人們常指出一個重要原因是為了應對金融危機，實現“保八”目標，各地響應中央號召擴張投資的結果。

其實這話只說對了一半。的確，2008年底應對金融危機以后，地方債務增加量占現有地方債務總量的一半，但這種增加，只是在中央擴張信貸政策下，地方政府一度被抑制的投資沖動集中爆發，并非都是為了對中央四萬億擴張投資的配套。事實上，地方投融資平臺的資金，主要投資于大型工業項目、高速公路、城市軌道交通等。事實上，據全國人大財經委當時的一份調研，在2009年全國貸款總額中，中長期貸款占70%以上。這些項目，有很多是在４萬億大盤子之外的。而且2010年年中國家審計署就報告，在2009年的擴內需項目中，45%的地方配套資金沒有到位。其中被審計調查的18個省、16個市和36個縣的新增債務，用于中央擴內需新增投資項目的配套資金僅有8.92%。換句話說，地方債務的確在應對金融危機過程中集中爆發，但這種爆發并非因中央應對金融危機而起。即使沒有金融危機，只要找到合適的時機或借口，地方政府擴張投資的沖擊從來都很強烈。

這說明，承襲于計劃經濟時期的地方政府投資沖動問題，在市場經濟改革幾十年后仍然未得到有效解決，成為我國宏觀經濟調控仍然面臨而必須解決的體制性問題。只要這一問題解決不了，在地方配置資源、擴張利益的性質一直存在條件下，中央政府不論是要調整產業結構還是要提高國內消費需求，會發現其政策的主要對象永遠是地方政府這種利益主體。長期而言，我國調整產業結構、轉變發展方式的主要障礙，正是來自地方政府為地區利益投資進行的各式各樣的“庇護”。

沖擊社會信用，侵蝕銀行業改革成果

前者是說不計后果的舉債，后者是說，這種舉債將再度引發全社會不良資產積累。這次審計結果表明，政府融資平臺有超過8成的資金都用在了公益性和基礎設施項目上。這意味著，這兩個領域如果出現后期經營不善，都將影響政府的還本付息。有許多投資去向不夠明智，投入到了監管松懈的項目中，其中大約四分之一無法產生收入。

無論現代金融理論被表述得如何高深和復雜，始終都離不開市場經濟的一個基本要求：用錢者必須為出錢者負責任。只有在這樣的機制下，社會剩余才會轉化為可投入要素——資本的形式重新投入都經濟生活中去。否則，如果存在從無破產之虞的借款者，其舉債融資的之需將永無止境；如果存在無破產之虞的債權人，則多少投資都可能化為烏有。那么這必然形成一個不合格債權人與不合格債務人的錯配，導致全社會金融資源的浪費。現在的局面正是這樣：地方政府與國有銀行，一方只希望擴張，并不承擔投資失敗的后果—因為它們不可能破產；另一方大膽放貸，與向民營企業放貸相比，對地方政府項目的任何貸款都不用擔心被嚴格地問責，即使產生了大量不良資產，歷史(以前銀行改革)經驗和現實經驗(西方國家“大而不能倒”的銀行危機處理機制)都告訴它，不要緊，大不了中央政府再兜一次底。

審計還發現，有26.37%共計1734家融資平臺公司出現虧損。對于這樣的貸款，那些作為債務權人的銀行機構是怎樣看待風險、怎樣審慎放貸，是否都屬于銀行業務中不可避免的失誤，外人不得而知。只是需要提醒，中國銀行業改制重組，慶功宴的酒香尚在，前后已經剝離的幾萬億不良資產還在消化中，千萬別在若干年后，突然發現我們的銀行體系又制造出一堆令人咋舌的不良資產來，等待全國人民再買一次單。這次審計已經發現，到2010年底，已經有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。這意味著有近五分之一的市級政府和3.56%左右的縣級政府綜合財力小于當期債務。22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區出現了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。下一步究竟如何，現在還不敢掉以輕心。

使國企改革新逆轉，政府職能轉變平添變數

中國的市場經濟改革，前期一直以搞活國有企業為中心環節。通過抓大放小和建立現代企業制度，本以為這一中心環節的任務已經完成。孰料在這一輪地方政府融資平臺狂歡中，重新出現了一批由不同級別的局長、主任甚至市長等政府官員任董事長、總經理的國有企業。

各式各樣的地方國有企業，有的是將坐落于本轄區國有土地、礦產等資源當作自身的資產，有的甚至將學校、醫院、公園折合成資產，注冊成投融資平臺公司。有的干脆就是政府幾個部門抽調的干部，在公共項目指揮部基礎上，再掛上一個“投資開發公司”的牌子而已。其實，官方和媒體在“公司”之前加上“平臺”二字，并非中文的花哨，在建立現代企業制度近二十年的今天，中國的市場經濟中出現這樣一群“公司”，實在值得玩味。

大量官商不分、政企合一、以公權力為后盾“經營城市”的所謂企業再度出現，不僅與通過改革行政體制、轉變職能、建立服務型政府和社會主義政治文明這一趨勢背道而馳，更是為深化國企改革和國有資產經營管理體制改革重新制造障礙。不少人居然還把它們稱為城市管理體制創新、企業模式創新，真不知道三十多年前中國進行的經濟體制改革所為何來。

變相分割貨幣發行權最可怕

這才是中國地方政府債務最大的潛在危害之所在。現代社會法定貨幣制度下，各國無不將貨幣發行權集中于中央政府手中。順便提一句，歐元區國家設立了超國家的歐洲央行，但因各國財政步調不一致導致金融危機以來的歐元危機至今沒有消失。如果沒有健全的財政制度，缺乏嚴格的財政紀律約束，中國地方政府自行變相舉債，遲早將使本來由中央政府掌控的貨幣發行權失控，進而威脅到貨幣穩定性。

不少國家實踐經驗證明，過度的公共債務，將會導致銀行體系、債券市場的不穩定，引發系統性風險。要避免出現這種局面，政府一方面要設法扶著這種金融機構別倒閉——就像我國銀行業不良資產剝離和再注資，也如本次金融危機中美歐政府一樣；另一方面對儲戶存款安全提供保障，否則金融機構倒閉將引發社會動蕩。但這都需要向金融體系注入新貨幣，因為銀行等金融機構不能倒閉清盤，最新一輪銀行改制上市剝離了1.4萬億元呆壞賬，下一次金融機構的不良資產重整將指日可待。而這正是新中國經濟發展史上貨幣發行“倒逼”機制的一再重演：地方投資失敗→金融機構不良資產→金融機構整頓重組，剝離不良資產→中央銀行再貸款，可能以特別國債形式以中央財政名義注資→中央銀行貨幣被迫超發。中央政府的貨幣發行權，實際上被地方政府的各種競相沖動給分割了。在這種運行機制下，地方政府和國有金融機構之間缺乏約束力的游戲，代價最終由全國公眾來支付：它一方面刺激著道德危害的反復滋生，另一方面稀釋著貨幣的價值。而微觀經濟主體需要儲存財富和計價交易，宏觀經濟需要穩定運行和平穩增長，都需要一個可靠的人民幣幣值和穩定的人民幣供應量，可是，這將可能成為一件十分奢侈的事情。

在解決地方政府債務的諸多主張中，多數都有允許地方政府發行債務的觀點。對此，應該謹慎思考：這一方案可行的前提條件是什么，中國是否已經具備？1993年《中華人民共和國預算法》和《擔保法》立法時，中國已經正式開始建立社會主義市場經濟體制，那時為什么沒有考慮允許地方政府舉債融資，沒有允許政府機構提供擔保？當時禁止性條款的決定因素是否已經改變？從政府職能轉變、國有企業和國有銀行改革，以及貨幣穩定性諸多情況考慮，這種謹慎將非常值得。

(作者系國家行政學院經濟學部教授)