“土地財政”誰之過

從個人與國家財富劃分層面而言：改革開放30年社會物質財富急速增加，但如此龐大的物質財富卻并沒有進行合理的分配！一個不爭的事實是當前的中國人“看不起病、買不起房、上不起學、死不起人”。伴隨著社會財富的增加，民眾反而整日生活在焦灼之中，幸福感絲毫沒有提升！

在過去20年我國的人均GDP從1991年的1892.8元增長到2010年的29762元，增長了15.71倍；而中央財政收入呢？同期增長了近45.27倍。可見“國富民窮”嚴峻到什么程度！

蛋糕如何切分？

從中央與地方財政劃分層面而言：就表層原因來說，分稅制使得中央把桌面上的陽光收入（即稅收收入）的大部分拿走，而地方政府則“另辟蹊徑”大搞土地財政，雖說中央會通過稅收返還等形式把相當一部分財政收入返還給地方，但這種隨機性可想而知，就某個地方政府而言，稅收返還不易看作是長期穩定的財政收入；就深層原因來說，中央政府對地方政府官員的考核機制一直是以“GDP為綱”，如此引導的結果必然是投資沖動極強，因為它“立竿見影”（只要領導來了就可以看見高樓大廈林立）；如果再往深入探尋，就有可能把視野轉向中國的政治傳統，中國自古以來是一個集權社會，集權就意味著地方政府只有“跑部”，才能“錢進”！

根據國家統計局公布的數據，從1991年到2010年近20年的時間里，中央財政收入從1991年938.25億元，增長到2010年42470.52億元，20年的時間里增長了45.27倍！這個數據也從側面反映出中國經濟在過去20年所取得的輝煌成就。

從地方財政收入來看，從1991年的2211.23億元，增長到2010年40609.8億元。20年的時間里增長了18.37倍，其增速也相對較快。1994年分稅制改革的前三年地方財政收入分別是2211.23、2503.86和3391.44億元，后三年分別是2311.6、2985.58和3746.92億元。地方財政收入占總財政收入的比重也從前三年的70.2%、71.9%和78%，下降到44.3%、47.8%和50.5%。

中央轉移支付是國家為了實現區域間各項社會經濟事業的協調發展而采取的財政政策。在過去的20年里，我國的中央轉移支付從1991年585億元增長到2010年的32350億元，增長了55.3倍！實施分稅制的前三年，中央轉移支付分別是585、559和597億元，后三年的數據分別是2389、2543和2723億元！轉移支付雖說是中央收上去的稅最后再返還到地方投資上，但這筆財政收入返還給誰？返還的標準是什么？等等一系列問題沒有得到妥善解決，其結果是由“諸侯問題”轉變成了“王爺問題”，地方政府的財權確實得到了有效的控制，但中央財政和中直部門的權利卻過分膨脹！此外，工商、公路、稅務、公安、檢驗檢疫、國土、檢察、法院、煙草、司法、人事等部門都實行垂直管理，權力部門越來越條條化，地方政府直接管理的部門越來越少！收入上，大量的預算外、制度外收入、國有壟斷集團稅后利潤等游離于政府預算之外，以“部門”利益的方式“自主”運行。

歷史角度看待分稅制

若要客觀、真實的了解一項政策或制度，并須充分了解其歷史背景，并以歷史觀的視角去解讀政策！

1994年分稅制出臺之前，我國財政制度采用的是中央與地方政府一對一談判的方式開展。如此制度安排一個明顯的缺陷是穩定性差，在頻繁的制度變遷和“契約修訂”中損失了制度成本和效率。具體來看，在經濟增長條件下，“定額分成”使得中央財政收入出現實質性的累退。為保持應有的宏觀調控能力，中央政府必須時常與各地方政府對分成額度進行討價還價，既有失中央政府的權威又加大了制度成本，還有可能損害地方政府發展經濟、組織稅收的積極性。正是在這樣的大背景下出臺了分稅制。從上述統計數據不難發現，實施分稅制后，無論是中央或是地方，其財政收入都得到了長足的增長，也正是分稅制有效的抑制了中央財政下降的趨勢，及時消除了稅收結構中的扭曲因素，也增加了透明度！所以從這個角度看分稅制，毫無疑問是一項利國利民的好政策！也正是分稅制使得中央財力超過了50%，使得國家宏觀調控、大規模基礎建設、應對亞洲金融危機、1998年抗洪、汶川大地震乃至現在應對全球經濟危機，都有了底氣！

但是分稅制也存在著諸多弊端，也正是因為分稅制使得我國財政體制進入“雙軌制”，即中央與省級政府之間采取分稅制，而地方政府之間仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的財政體制。分稅制的不徹底、公共事務的增多，造成地方政府間財權、事權不匹配的矛盾日益嚴重：財權大幅上收，事權層層下放，導致目前大部分縣鄉政府的財力對土地財政的依賴極強！

從稅改到全面經濟改革

讓我們重新梳理思路，分稅制使得中央將預算內的財權牢牢收緊，包括轉移支付部分的財政收入也基本取決于中央的態度！最為關鍵的是地方官員政績考核的標準是“GDP為綱”，地方官員不在提高民生上下功夫，反而為了政績工程肆意揮霍本來有限的地方財力！“缺錢”和“政績壓力”使得地方官員把目光轉向了預算外的賣地收入！地方政府通過土地的“饑餓營銷”使得低價飆升，高地價推升高房價，高房價又掏空了百姓的錢包。與此同時，房地產業的繁榮又拉高了GDP，只是苦了平民百姓！

那么如何解決該問題呢？首先要把地方官員的政績考核標準從只看GDP轉向“重民生”！轉型就意味著陣痛，緩解陣痛就需要輿論宣傳，讓民眾都明白轉型的必要性和緊迫性！此外，“重民生”的要點是聚焦就業、社會保障、醫療衛生、住房、交通、文化和社會公共安全等方面。我們不需要如此泛濫的鋼筋水泥，我們需要的是有學上、有工作、有醫保、有房住！

當前中國經濟的“野蠻生長”成就了GDP的兩位數增長，卻也讓民眾整日生活在焦灼之中，人們焦灼的原因是當我們看到飛馳而過的財富快車時，卻發現自己手中沒有上車的車票！如何有效平衡“國富民強”問題？如何妥善處理“諸侯問題”與“王爺問題”？如果恰當的以“GDP增長”換取更多的“社會和諧”？這些都是我們急需思考的問題！

（作者系北京科技大學管理學院教授）