國際視角下中國環(huán)境稅研究

吳俊培（武漢大學財政金融研究中心 湖北 武漢 430070）

李淼焱（中南財經政法大學財政稅務學院 湖北 武漢 430074）

一、環(huán)境稅界定及其經濟效應

（一）環(huán)境稅的定義

環(huán)境稅（Environmental Taxation），也稱之為生態(tài)稅（Ecological Taxation）或綠色稅（Green Tax），是指在可能造成環(huán)境污染的生產、制造或消費過程中，以污染者付費為原則發(fā)展出來的稅收種類。它把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本內化到生產成本和市場價格中去，并通過市場機制來分配環(huán)境資源。

環(huán)境稅有廣義和狹義之分。廣義環(huán)境稅是指為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的目的（或主要目的）而征收的相關稅種的總稱。在歐洲，歐盟統(tǒng)計局根據稅基將環(huán)境稅劃分為能源稅（Energy taxes）、交通稅（Transport taxes）、污染稅（Pollution taxes）和資源稅（Resource taxes）四大類型。按照此口徑，我國已經開征了消費稅（成品油）、車船稅和資源稅等涉及能源、交通和資源的稅種。狹義環(huán)境稅是指對環(huán)境污染物的生產者征稅，相當于我國將要開征的“環(huán)境稅”，是對廢氣、污水、固體廢棄物和噪音等污染物排放征收的稅種。對于各類污染物的排放，我國已有排污費。收費的污染物包括廢氣、污水、固體廢棄物、噪音四大類。我國開征環(huán)境稅的一個重要方向就是實行現(xiàn)行排污費的費改稅。

（二）環(huán)境稅征收方式及其種類① 金三林《環(huán)境稅收的國際經驗與基本構想》，《浙江經濟》2007年第6期。

國際上環(huán)境稅的征收方式主要有三種類型:一種是純粹對排放的污染物征稅，其監(jiān)管成本很高，通常僅適用于一些固定的污染源;第二種是對資源和使用后會造成環(huán)境污染的物品征收間接稅，以減少如土地、水等自然資源和潛在污染產品的使用；第三種是在其他稅收類型（如個人所得稅、企業(yè)所得稅、消費稅、增值稅等）中增加環(huán)境性條款，如有些國家在增值稅中給環(huán)境友好產品和減少污染的設備制定更低的稅率。

由于污染物主要包括廢氣、廢水、固體廢棄物、噪聲四類，因而對污染物課征的環(huán)境稅也相應地分為以下四類：

1.廢氣和大氣污染稅。對廢氣征稅較常見的有對二氧化硫排放征收的二氧化硫稅。以二氧化硫稅為例，美國已于20世紀70年代開征。德國、日本、挪威、荷蘭、瑞典、法國等國也已開征了二氧化硫稅。

2.廢水和水污染稅。廢水包括工業(yè)廢水、農業(yè)廢水和生活廢水。許多國家都對廢水排放征收水污染稅。如德國從1981年開征此稅，以廢水的“污染單位”（相當于一個居民一年的污染負荷）為基準，實行全國統(tǒng)一稅率。荷蘭按“人口當量”（相當于每人每年排入水域的污染物數量）征收水污染排放費。

3.固體廢物稅。固體廢棄物按來源可分為工業(yè)廢棄物、商業(yè)廢棄物、農業(yè)廢棄物、生活廢棄物。各國開征的固體廢物稅包括一次性餐具稅、飲料容器稅、舊輪胎稅等。意大利于1984年開征了廢物垃圾處置稅，其稅收收入作為地方政府處置廢物垃圾的資金來源。

4.噪音稅。噪音污染是指排放的音量超過人和動物的承受能力。噪音稅有兩種：一是固定征收，如美國規(guī)定對使用洛杉機等機場的每位旅客和每噸貨物征收1美元的治理噪音稅，稅款用于支付機場周圍居民區(qū)的隔離費用；二是根據噪音排放量對排放單位征收，如日本、荷蘭的機場噪音稅就是按飛機著陸次數對航空公司征收。

目前，對溫室氣體課征的環(huán)境稅主要是碳稅和碳關稅。碳稅指對二氧化碳排放所征收的稅。它以環(huán)境保護為目的，希望通過削減二氧化碳排放量來減緩全球變暖。與總量控制和排放貿易等以市場競爭為基礎的溫室氣體減排機制不同，征收碳稅只需要額外增加非常少的管理成本就可以實現(xiàn)。碳稅的征收與碳關稅的征收緊密相關。碳關稅，也稱邊境調節(jié)稅，是對在國內沒有征收碳稅或能源稅、存在實質性能源補貼國家的出口商品征收特別的二氧化碳排放關稅，主要是發(fā)達國家對從發(fā)展中國家進口的碳排放密集型產品，如鋁、鋼鐵、水泥和一些化工產品征收的。如果我國建立了碳稅，商品出口就符合碳關稅的免征要求。同時，碳稅收入留在國內，有助于對國內企業(yè)轉型提供資金支持，有利于國家經濟發(fā)展方式轉變。

（三）環(huán)境稅的經濟效應

建立環(huán)境稅體系要充分考慮環(huán)境稅的經濟效應，遵循最優(yōu)稅制結構的設計原則來設計稅種。與環(huán)境稅經濟效益密切聯(lián)系的是“雙重紅利”的概念，是指征收環(huán)境稅所獲收入可以用來降低現(xiàn)存稅制對資本和勞動產生的扭曲，獲得環(huán)境保護和就業(yè)的雙重紅利。從非環(huán)境角度看，如果原有稅制結構不是最優(yōu)的話，那么，環(huán)境稅的開征也許可以使稅制更為優(yōu)化。具體來看，環(huán)境稅的經濟正效應主要體現(xiàn)在以下方面：提高資源配置效率、促進稅制完善效應、通過降低原有稅制的扭曲效應來增加整個社會的財富。

二、中國開征環(huán)境稅的必要性

（一）保護環(huán)境必須依靠國家強制力，稅收調節(jié)是最佳選擇

在市場經濟中，生產者在生產的同時也在消耗能源、破壞環(huán)境。環(huán)境作為公共物品具有非競爭性和非排他性的特征。因此，市場存在環(huán)境保護方面的失靈，政府部門理應介入環(huán)境資源的配置。福利經濟學家庇古早已指出，如果經濟主體不必因自身的高消耗、高污染行為承擔相應的社會成本，他們可能會為了追求狹隘的利益最大化而肆意破壞環(huán)境，社會總體福利水平和生態(tài)效率會由此降低。只有把生產者的外部成本內部化才能有效保護環(huán)境，遏制環(huán)境破壞。環(huán)境稅就是使污染者對污染行為承擔經濟責任的手段。

（二）保持經濟可持續(xù)發(fā)展需要盡快出臺環(huán)境稅

目前，我國經濟的高速發(fā)展在很大程度上是以資源、能源的大量消耗和環(huán)境污染為代價的。遵循這樣的路徑，經濟發(fā)展無法持續(xù)。盡管我國“十一五”期間節(jié)能減排取得了進展，但經濟發(fā)展造成的環(huán)境污染代價持續(xù)增長，環(huán)境污染治理和生態(tài)破壞壓力日益增大，環(huán)境退化成本占GDP的比例為3%左右。2010年上半年，全國地表水總體為中度污染，43.2%被歸入4類或更糟糕的級別（2009年為42.7%）。①世界博覽網《光鮮經濟數據后被忽略的環(huán)境污染陰影》，http://www.china5e.com/show.php?contentid=153486&page=2。導致上述問題的一個重要原因是現(xiàn)行價格形成機制沒有將環(huán)境、資源等外部成本內部化，不能真實反映經濟增長的資源、環(huán)境代價。同時，現(xiàn)行價格機制還導致國際上生產污染性產品的資本向低稅地區(qū)轉移，很多流入我國，加劇了我國的環(huán)境惡化。盡快開征環(huán)境稅，建立可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境價格機制和環(huán)境稅收體系勢在必行。

（三）國際貿易中的綠色壁壘迫使中國開征環(huán)境稅

綠色壁壘作為非貿易壁壘的一種形式，正日益成為我國國際貿易發(fā)展的主要障礙。碳關稅的提出，與國際氣候變化形勢和低碳經濟模式逐步確立密不可分。雖然目前各發(fā)達國家還沒有征收碳關稅，但WTO一般例外條款的第20條“允許WTO成員國在某些情況下采取基于環(huán)境理由的貿易限制”的規(guī)定給歐盟和美國等發(fā)達國家征收碳關稅提供了可能。因此，為了應對碳關稅的壓力，開征環(huán)境稅迫在眉睫。

三、中國開征環(huán)境稅的思路

（一）開征環(huán)境稅需要考慮的因素

1.環(huán)境稅必須要起到調控作用。開征環(huán)境稅的主要目標是校正市場失靈，而不是增加財政收入。因此，開征環(huán)境稅實際上是調整稅負。如果沒有開征環(huán)境稅，生產者沒有全部承擔環(huán)境污染的成本，這樣高污染生產者從環(huán)境破壞中得到的收益大于低污染生產者，有失公平。環(huán)境稅必須使外部成本內部化，才能真正有利于環(huán)境保護，才能最小限度地影響生產。

2.要充分發(fā)揮環(huán)境稅的“雙重紅利”作用。環(huán)境稅可以糾正原有稅制的扭曲效應，同時促進國民經濟結構調整，保持有效的激勵機制。從保護環(huán)境的視角來看，在解決企業(yè)經濟結構粗放、資源利用率低這一問題時，可采用環(huán)境稅激勵企業(yè)走低污染、低消耗的技術改革道路。環(huán)境稅的設計和傳統(tǒng)稅制的設計不一樣，因為污染本身是要擴散的，而且經濟增長總是和稀缺資源的消耗成正比的。因此，環(huán)境稅可以考慮采取排污權制度的設計，以便環(huán)境保護與經濟增長齊頭并進。從促進就業(yè)的視角來看，目前我國面臨巨大的就業(yè)壓力，生產技術水平低于發(fā)達國家。因此，開征環(huán)境稅的意義不僅在于環(huán)境保護和財政收入，更在于追求稅制的優(yōu)化和經濟結構的升級，提高就業(yè)水平。

李鴻翔/攝

（二）開征環(huán)境稅的前景

我國環(huán)境稅征收應從易于操作角度考慮，初期將采用“費改稅”方案，采納國際通行的污染者付費原則，對污染排放方征收。2008年初，我國相關部委聯(lián)手研究了環(huán)境稅開征工作。2010年8月4日，國家環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院表示，環(huán)境稅研究已取得階段性成果，財政部、國家稅務總局和環(huán)保部將向國務院提交環(huán)境稅開征及試點的請示。我們預計環(huán)境稅稅率和收入總額同征收環(huán)境費時相比都不會有太大的改變。這樣做是考慮企業(yè)承受能力，避免企業(yè)將稅負轉移至消費者引起通貨膨脹。在環(huán)境稅開征初期，稅率可以從低設計，但從長遠來看，要讓環(huán)境稅發(fā)揮作用，應該逐步擴大征收范圍，提高征收標準。2010年，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會提出了分三個階段推進的中國建立相關環(huán)境稅制路線圖和具體時間表：第一階段，用3～5年時間完善資源稅、消費稅、車船稅等其他與環(huán)境有關的稅種，盡快開征獨立環(huán)境稅，二氧化硫、氮氧化合物、二氧化碳和廢水排放都將是環(huán)境稅稅目的可能選擇。第二階段，用2～4年時間進一步完善其他與環(huán)境相關的稅種和稅收政策，擴大環(huán)境稅的征收范圍。如果環(huán)境稅沒有在第一階段開征，需要在此階段開征。第三階段，用3～4年時間繼續(xù)擴大環(huán)境稅的征收范圍。結合環(huán)境稅稅制改革情況對稅制進行整體優(yōu)化，從而構建起成熟和完善的環(huán)境稅制。①中國廣播網《三部委醞釀開征環(huán)境稅 湖北等四省有望成為試點 》，http://news.xinhuanet.com/local/2010-08/05/c_12411889.htm。

可以預見，在不久的將來，為了應對全球環(huán)境變化和國際貿易中的綠色壁壘，中國將逐步完善環(huán)境稅體制，逐步建立可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經濟。

（1）洪源、羅宏斌《我國開征環(huán)境稅的目標定位與基本構想》，《稅務研究》2008年第8期。

（2）劉勇、朱瑜《碳關稅與全球性碳排放交易體制》，《現(xiàn)代國際關系》2010年第 11期。

（3）譚光榮、李廷《環(huán)境稅與環(huán)保稅制體系的調整》，《財經理論與實踐》2008 年第3期。

（4）孫鋼《我國開征環(huán)境稅的難點及建議》，《稅務研究》2008年第8期。

（5）金三林《開征環(huán)境稅以解決環(huán)保深層次問題》，《社會科學報》2007年6月26日。