越南的水資源綜合管理

［越南］杜紅芬

席嘉王晉 譯自英刊《水電與大壩》2010年第3期

越南國土面積約 330000km2，海岸線長3200km，邊境線長3700km，3/4的國土為丘陵和山脈。

越南總人口數為8620萬，有54個民族，城市人口占總人口的29.6%。在過去20a里，越南GDP的年平均增長率顯著提高，但仍未擺脫貧困。

1 水資源概況

東南亞地區通常擁有豐富的水資源。相比溫帶地區，這里更類似熱帶。根據2003年的越南水資源報告，降雨量為1960mm/a，徑流量為340km3/a，雖然這些數字低于東南亞大部分國家的平均值，但是越南能夠從流經該國國際河流的上游河段中獲得大約507 km3/a的水資源，因此總徑流量應為847 km3/a。地下水開采量約為60km3/a。

如果基于總徑流量計算，越南的年人均水資源擁有量為9850m3，高于6540m3的世界人均水資源擁有量。如果僅基于越南國內的水資源生成情況進行計算，則年人均水資源擁有量僅為3837 m3。因此，越南實際上是一個缺水國，其水資源受到以下4個因素限制:

(1)地表水資源依賴上游流域;

(2)水資源時空分布不均，在很多地區，相當缺水;

(3)水質退化，流經工業區的河流已到了失去利用價值的邊緣;

(4)洪水、干旱、滲透、影響到沿海河流與含水層的海水侵蝕、酸堿鹽以及其他因素限制了天然水資源。

雖然越南的總徑流量較大，但供其長期使用還是受到限制，且無持續性。并且越南也缺乏氣候變化對水資源影響的認識。

2 水資源與流域狀況

過去的半個世紀里，越南的水資源開發克服了各種困難，并為越南的經濟發展做出巨大的貢獻。在經濟發展過程中，水資源得到了高度開發。旱季供水主要來自蓄水量為100萬 ～1000萬m3的小型水庫，并且蓄水量10億 ～100億m3的大型水庫項目也已經在建設之中。越南早期的水資源開發項目，主要用以水稻為主的農業灌溉、水力發電和防洪。近年來，水資源開發項目也包括了城市供水、農村供水、工業供水、非水稻作物灌溉用水、家畜和漁業用水。即便如此，水需求在維持生態環境穩定中的重要性仍沒有得到全社會廣泛認可。

越南耕地面積600萬hm2，其中灌溉面積340萬hm2。灌溉耕地中的68%是用于種植水稻。越南各地都有農民團體或私人投資開發的小型灌溉工程，而這些水利工程對經濟作物提供灌溉用水、方便排水、防止海水入侵和酸性硫酸鹽的沖刷。農作物主要耕作方式是集約化耕作。在集約化的咖啡種植地區，地下水作為主要灌溉用水水源的同時，也對地下含水層造成了諸多影響。

截止到2007年，越南的城市供水覆蓋率已經達到67%。按照聯合國千年發展目標，越南在2010年將使城市供水覆蓋率達到85%。2008年，越南有75%的農村地區達到了正常安全水質標準，但是按照國家水質標準計算，則只有37.5%地區達標。20世紀80年代的“國際供水和環境衛生十年計劃”期間，UNICEF(聯合國兒童基金會)給予了越南極大的支持，成立了相關部門，促使越南在農村供水方面得到了迅速的發展。1995年，越南首次將農村供水和衛生設施項目納入國家預算中。

雖然越南在居民生活供水方面取得了巨大的進步，但是在污水處理和環境衛生方面卻依然落后。由于快速的工業化，使工業區、城區和貿易村的水污染完全處于無控狀態。雖然有法可依，但執行不到位。因為對違規機構進行經濟上的處罰，往往會影響到就業率，導致員工收入下降而引起爭議。

水力發電作為能源行業的重要支柱之一已有20余年。越南實際上正處于水資源開發的高峰期，水電蘊藏量達17400MW。目前正在運行中的大中型水電站有29座，總有效庫容為37 km3，相當于全年徑流量的4.5%。越南水力發電量占全國電網的39%。水庫還調整了相關流域河流的流量、變化的流態，并創造了新的社會經濟和環境條件。有時，還對河流進行了改道。加上基礎設施建設和城市化進程，流域形態正在發生巨大的變化。

地理位置與地貌決定了越南是一個災害多發型國家。針對低洼的地勢，防洪一直以來都是關注的焦點。通常緊隨周期性襲卷越南的臺風過后，洪災便會接踵而至。因此，越南經常遭遇驟發性洪水，所以其大型水利項目均將防洪設為重要目標，但在實際中卻很難做到。而這些災害情況也隨著全球氣候變化而惡化。

3 水資源綜合管理(IWRM)

3.1 水資源管理

人口較少，需水量較低，且水資源充裕時，河流能在人為影響后自行恢復，所以各方面的利益都能得到平衡。越南經濟在20世紀90年代開始增長，同時對水的需求也逐漸增加并多樣化。傳統水用戶與新的水用戶之間出現了競爭，并且水污染也影響到下游地區。在一些流域，由于高密度的經濟開發，河口三角洲和海岸地區出現了嚴重問題，諸如林木的大量砍伐、水土流失、泥沙淤積和當地生態系統的退化或惡化。

因此，政府在1994年決定建立一套國家水資源管理系統。1998年《水資源法》被采納，并正式合法化。

3.2 IWRM 的引進

GWP(全球水伙伴)是一個國際性組織。1998年4月，它最先向越南引進了IWRM的理念。這使越南的水利專家能夠接觸到IWRM，并能依此進行交流討論，制定《水資源法》的最終方案。

根據GWP的定義，IWRM就是在不損害重要生態系統的可持續性的條件下，以公平的方式促進水、土地及相關資源的協調化開發和管理，以使經濟和社會福利最大化。

越南官方對IWRM的認識正在逐步加強。越南水務部門正積極參與到這一國際性的水資源計劃中。但是在對IWRM的理解上，各方仍然存在一些分歧。

根據GWP技術委員會(TEC)10號背景文件，實施IWRM的過程，主要就是完成以下3個步驟:創造適合水資源可持續發展與管理的政策、策略和法律的環境;建立一套能夠實施這些政策、策略和法律的體制;為各相關機構擬定管理辦法，使其各司其責。

圖1示出了IWRM的三大支柱。

圖1 IWRM的三大支柱

4 IWRM的實施與挑戰

4.1 職能的分離

當國家水資源管理成為一項新的職能之后，將其從國家水資源開發和利用管理中分離出來便成為必然。這一過程耗時6～7a，該綜合部門能夠在各流域的水資源開發與利用的競爭中處于中立的位置。

因此，越南目前最大的挑戰就是加強水資源管理系統的執政能力與效率。

4.2 國家水資源戰略

2006年，國家水資源戰略首次被采納。這套戰略規劃超越了1998年的《水資源法》，并提到了水服務與水經濟的問題。該戰略規劃特別指出了“堅持執行供水服務分類補貼體系的政策與機制的重要性，以及確保供水服務成本與效益的重要性”。這也論證了“水的各種用途都有競爭力，有著良好的經濟價值，應被視為經濟商品”(都柏林原則)。

4.3 水法規

越南頒布了大量反映IWRM的法規:水權和水執照;水數據與信息交換;在水庫調度中維護環境流量的規定;河流流域規劃與戰略性環境評價(SEA)的綜合性方法;水資源開發計劃的環境影響評價(EIA)等。但是由于執行機制存在的缺陷，致使水法規難以實際執行。

在過去的10a中，對《水資源法》進行了不斷修訂以應對各種變化。

4.4 水資源與流域保護

目前，兩個主要問題是過度開發水資源和缺乏水污染防治。因此，水資源保護要求在流域開發中對流域內各相關機構進行協調，例如:水庫調度、水的多目標合理使用、流域保護、造林、污染和污水控制。

在過去的4～5個旱季之后，位于河內附近的紅河河段水位達到歷史最低點，這對下游的環境、灌溉、供水和航運造成了嚴重的影響。一般認為通過對上游約100億m3蓄水水量的調節，可以使旱季的徑流量大增。作為多目標水庫，每天會合理地泄放環境流量。而2009～2010年的干旱氣候也使干旱更加嚴重，這使人們更加關注氣候變化問題。

EIA對于水利項目不應該僅僅只是一種行政程序，而應全面考慮對河流下游生態和居民生活的影響。項目后評估對此非常重要。雖然合適的流域管理是根本，但同時還需要強有力的河流流域組織機構和大眾的參與。

4.5 水金融政策

基于分級補貼政策和供水服務的成本與價格優惠，包括城市和農村、家庭和工業供水在內的供水系統獲得了快速的發展。然而執行了半個多世紀的付費灌溉政策，在近期卻重新被定義為了一種補貼政策。這使得農民雖然無需支付灌溉費用，但也無法就供水服務的輸水條件問題與灌溉公司展開平等對話。

越南目前一系列的問題包括排水、污水、環境公共設施和污染治理，而財政計劃的改善則是解決這些問題的先決條件，但卻并非唯一的條件，因為自愿解決這些問題才最為重要。

4.6 民間團體

越南的民間團體仍在壯大，這些民間團體都能基于IWRM法對水資源方面的問題進行實證分析，它們不但為IWRM的實施做出了巨大的貢獻，還為國家政策和戰略的制定提出了實用可行的建議。

5 結語

越南在社會經濟的發展進程中，迅速引進了IWRM。水資源的開發與管理也涉及到大量激勵措施。今天，越南已經建立起了用于促進IWRM的包括法律、政策和計劃在內的一套健全的法律框架，但將其付諸實施仍存在挑戰，因此，若要成功實現IWRM，對水務部門進行持續和有效的改革將勢在必行。