中亞“費爾干納水資源一體化管理”的體制建設

楊立信

(南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室,江蘇 南京 210029)

渠道水管理機構是水資源管理機構中最重要的環節,因為它具有承上啟下的作用。對上,承擔著貫徹落實國家制定的水資源方針政策和流域制定的流域發展規劃的責任,執行或完成水資源合理利用和保護的各項任務,維護渠道水工建筑物和檢測儀器及設備的工作狀態。對下,則直接面對著各種用水戶的用水需求,豐水年負責排放多余的水,有時甚至要把某個低洼地段作為滯洪區,銷納部分洪水;而貧水年,則要按照來水量和用水戶的等級制定公平合理的分水計劃并進行供水,保證做到公平、有效且生態安全的水管理。所謂公平的水管理是指所有能用的水源都能被利用,所有各種社會團體的用水需求都應受到同等關注。這就意味著所采取的任何決定都應該符合所有團體的利益,而不是僅僅符合個人或小集團的利益。不公平的水管理風險很大,有可能導致貧窮增加,生態災難和社會不穩定。

人們普遍認為,在水資源管理過程中,公眾參與可以創造透明和公正的氛圍,讓用水戶享有廣泛的知情權,改善水管理的質量,使分水更加公平合理。公眾參與水管理意味著水管理過程的民主化,亦即在水管理過程中,水管理機構要把決策權交給用水戶代表。公眾參與越廣泛,其決策過程就越民主,所做出的決策就越能代表民意,而營私舞弊的情況就會越少,不符合公眾利益的決策概率就會大大下降。所以這是一種杜絕地方或部門用水利己主義的理想方式。在水資源日益短缺的條件下,考慮到保證自然生態和社會發展,公眾參與是公正而負責任地解決分水問題的民主管理平臺。因此,必須創造條件讓所有利益相關者直接(或通過其代表)參與水管理的決策過程。所以,通過建立新型的渠道水管理機構,即用水戶組織,引導公眾參與水管理過程,既是民主管理的必然結果,也是社會進步的具體體現。

1 渠道用水戶聯盟

在所選定的阿拉萬阿克布林渠道、南費爾甘納干渠和霍賈巴克爾甘渠道進行水資源一體化管理示范試驗的過程中,為了讓廣大用水戶參與渠道的用水管理,提出了建立渠道用水戶聯盟的設想。亦即在二、三級渠道和大型渠道(干渠)的各個水工段(南費爾甘納干渠被分成10個水工段)建立用水戶協會,而整條渠道建立用水戶聯盟。渠道用水戶聯盟是由所有與水資源公平合理利用相關的各部門(地方權力機構、農業、生態、供水、水力發電、水產養殖等等)的代表聯合組成的非國有非商業的公益性機構。建立用水戶聯盟的目的是各個部門在權利平等的基礎上通過自己在用水戶聯盟的代表參與水管理決策過程并堅持和維護本部門的利益,亦即執行共同的技術和經濟政策,保證在渠道范圍內進行公正、穩定、均勻、有效且生態安全的分水管理。用水戶聯盟的使命是考慮社會和生態因素,協調所有用水戶及涉水主體的活動,以達到水土資源利用的最大經濟效益。在這種情況下,水資源是由用水戶代表來進行管理,這些代表均來自基層,他們熟知當地的情況,具有豐富的專業技能,且在水資源管理中能做到公平與公正。

考慮到跨農場的渠道和農場之間的干渠必須要按照水文地理原則進行水管理,以便減輕管理難度,進行有效的分水監測和評估,研究決定按照水文地理原則建立用水戶協會,并考慮以下原則:

(1)一個用水戶協會只由一個灌溉水源供水;

(2)一個用水戶協會位于一個水工段范圍內,如果很難改變用水戶協會的邊界,則要研究改變水工段邊界的可能性;

(3)一個用水戶協會位于一個行政區范圍內(個別跨區渠道上建立的用水戶協會除外);

(4)一個用水戶協會包括渠道兩岸的土地,兩側其他用水戶應包括在用水戶協會內;

(5)一個用水戶協會的灌溉面積宜為1500～2000hm2;

(6)要根據所商定和所確認的計劃實現水文地理原則;

(7)渠道用水戶和管理處的工作人員應參加水文地理原則計劃的研制;

圖1 示范渠道用水戶聯盟的組織結構

(8)水文地理原則的計劃要在用水戶協會委員會和水工段委員會的董事會會議上討論;

(9)水文地理原則的計劃要在渠道用水戶聯盟董事會的擴大會議上確認,且水利機構的代表要參加該會議。

由這些原則可以看出,這是把水文地理原則與公眾參與原則有機地結合在一起,亦即把水管理機構與灌溉系統范圍聯系在一起,促使水土問題綜合解決。應該指出,水文地理原則本身不能使管理者的決策更公平合理,它只是為此創造了前提條件,能不能實際做到公平合理,這既取決于一系列主客觀因素,又取決于用水戶在決策過程中的參與程度,同時還取決于管理者的素質。為此,應該自下而上推選那些誠實可靠、大公無私的人進入用水戶協會或渠道用水戶聯盟。這樣渠道用水戶聯盟應該直接由用水戶代表、水利機構代表、地方權力機構代表和示范渠道控制區內其他涉水機構的代表組成。渠道用水戶聯盟作為法人授權在渠道范圍內代表社會團體參與水管理決策過程,水利部門和地方領導作為“感興趣主體”進入渠道用水戶聯盟,作為渠道用水戶聯盟成員發揮決定性作用。示范渠道用水戶聯盟的組織成員如圖1所示。

在實施過程中考慮到示范試驗結束后社會公眾參與渠道用水戶聯盟的法律地位和成員委任的問題,要求中亞各國準許渠道用水戶聯盟進行法律登記,以便保證社會公眾參與渠道用水戶聯盟管理渠道水分配的合法性。

渠道用水戶聯盟根據在示范渠道用水戶成立大會上通過的章程開展活動。決定先在各水工段建立用水戶協會,并擁有法律地位。然后再分級召開成立大會,用水戶們確認渠道用水戶聯盟章程。在所有示范渠道上農業用水戶是渠道用水戶聯盟的創造者,其他用水戶根據其申請可以成為渠道用水戶聯盟的成員。在渠道用水戶全體(或代表)大會上成立渠道用水戶聯盟及其執行機構,即渠道管理處,選舉產生渠道用水戶聯盟委員會、檢查委員會、仲裁委員會和董事會,并在渠道用水戶聯盟登記得到授權后行使水管理的各項職能。

2 建立渠道用水戶聯盟的步驟

建立用水戶聯盟是個循序漸進的過程,根據中亞示范渠道的工作經驗,它主要包括以下階段。

(1)籌備階段。建立用水戶聯盟從成立籌備組開始,籌備組成員包括水管理人員、用水戶和其他涉水部門中認識到水資源一體化管理必要性的積極分子。籌備組的任務是查明水管理機構、用水戶和其他涉水部門對水資源一體化管理理念的支持程度。

(2)社會調查階段。籌備組首先應該尋找當地社會積極分子,并且與他們一起進行社會調查,可采用問卷調查的方式收集信息,在問卷調查中應該關注的主要問題是:對現有水資源行政區劃管理不認可的百分比,認為分水不公平的百分比,認為在水資源管理系統中有必要建立用水戶聯盟的百分比,準備支持建立用水戶聯盟的百分比,建立用水戶聯盟的社會總支持率。

(3)籌備報告編制階段。如果建立用水戶聯盟具有很高的社會支持率,則籌備組要準備向上級水利機構提交書面報告。報告的主要內容是:建立用水戶聯盟的工作組成員及工作組的工作計劃表,工作計劃表應該包括用水戶社會動員計劃,編寫用水戶聯盟章程草案,籌備用水戶聯盟的成立大會等等。

(4)工作組活動階段。在上級水利機構確認了籌備組的報告之后,工作組開始實施工作計劃,籌備組成員是工作組的核心,工作組是團結社會公眾支持水資源一體化管理的中心。工作組和當地社會積極分子的最重要活動是用水戶的社會動員,向廣大用水戶宣傳水資源一體化管理、建立用水戶聯盟的必要性及其作用。

(5)社會動員和聯盟組建階段。盡可能擴大水資源一體化管理支持者的范圍是用水戶社會動員的主要任務,從而創建解決問題的良好社會氛圍。本階段主要有以下工作:支持建立用水戶聯盟的理念,同時開展建立用水戶聯盟的工作,研制用水戶聯盟章程草案,在用水戶和涉水部門散發用水戶聯盟章程草案,收集和分析對用水戶聯盟章程草案的修改意見和建議,舉行用水戶代表會議,推選參加成立大會的代表和用水戶聯盟委員會成員的候選人;確定工作組與利益相關各方的相互組織關系,審查和確認用水戶聯盟章程草案,審查所推薦的用水戶聯盟委員會成員的候選人;討論動員工作的進展;審查和確認工作組開展組織動員工作的中間報告;定期舉行工作會議,說明建立用水戶聯盟公眾社會動員工作的進展;為大型用水戶召開工作碰頭會和現場會,介紹水資源一體化管理的主要思想,說明建立用水戶聯盟的必要性,確定參加用水戶聯盟成立大會的用水戶代表資格;在建立用水戶聯盟的過程中引導非國有非商業機構的積極分子參加社會動員工作;積極引導婦女參加水資源一體化管理過程,闡明用水戶聯盟的目的和職能,引導潛在的渠道管理處工作人員參加組織動員工作等等。

(6)成立大會及聯盟初期活動。著手籌備用水戶代表全體會議。對于大型渠道,最好是分兩級舉行,即先舉行各水工段的用水戶全體會議,然后再舉行整個渠道的用水戶代表會議。

在成立大會上,討論、修改和通過渠道用水戶聯盟章程,選舉和確認渠道用水戶聯盟委員會的成員,選舉渠道用水戶聯盟委員會主任,亦即渠道用水戶聯盟董事會董事長。

在渠道用水戶聯盟成立大會之后召開渠道用水戶聯盟委員會會議,會上選舉董事會成員,建立檢查委員會和仲裁委員會,委托董事會成員擬定渠道用水戶聯盟年度工作計劃。

聯盟董事會在其會議上審查年度工作計劃并將其呈交給聯盟委員會確認,在聯盟委員會討論并確認之后將按照該計劃開展工作。

渠道用水戶聯盟委員會主任,即董事會董事長在渠道用水戶代表全體會議上選舉產生,任期 3 a。對農業用水量占渠道總用水量絕大多數 (例如90%)的情況來說,應該優先推選渠道下游段的灌溉用水大戶代表擔任委員會主任。如果委員會認為委員會主任不在工作狀態或不能勝任其所擔負的職能,可以根據委員會主任的辭職報告或委員會的決定變動其職務。委員會有權用無記名投票選舉其他人擔任委員會主任職務。

負責解決用水戶之間以及用水戶與渠道管理處之間的爭議問題和沖突情況是渠道仲裁委員會的重要職能。仲裁委員會有向聯盟委員會匯報的義務。

檢查委員會負責檢查聯盟委員會活動財政支出的資金等問題。

3 渠道用水戶聯盟的成立及其主要任務

2005年以來,在先后召開的“費爾干納水資源一體化管理”示范渠道用水戶和其他有關各方代表的全體大會上,先后成立了南費爾甘納干渠用水戶聯盟、阿拉萬阿克布林渠道用水戶聯盟和霍賈巴克爾甘渠道用水戶聯盟,通過了渠道用水戶聯盟章程和渠道管理處章程等一系列法規性文件,選舉產生了渠道用水戶聯盟委員會及董事會、檢查委員會和仲裁委員會。同時,有關各國通過了一系列確認渠道用水戶聯盟權利的法規文件,并按照法律程序,示范渠道用水戶聯盟在所屬國家司法部進行了注冊登記,從而具有法人地位。

在用水戶和所有有關各方廣泛參加的情況下,渠道用水戶聯盟委員會的主要職責是應用水資源一體化管理的方法和原則,貫徹執行上級機構制定的水管理方針和技術政策,與水利機構的代表和渠道管理處一起協調渠道范圍內所有用水戶的各項活動。渠道用水戶聯盟委員會具有以下職能:

(1)研制示范渠道區域內灌溉和土壤改良的發展戰略;

(2)協調分水計劃和定額;

(3)檢查分水的公平性、穩定性、均勻性和有效性原則的執行情況;

(4)協調渠道的技術維護和維修計劃;

(5)協調渠道管理處的支出預算;

(6)籌備補充資金;

(7)在渠道管理區內外提供水管理的咨詢服務,組織和協調用水戶協會和其他用水戶的活動。

4 渠道水委員會

眾所周知,原渠道水管理機構,即渠道管理處代表國家行使管理職能,而且渠道管理處直接服從上級水利機構的領導。現在不能人為地強行把國家管理方式轉變成公眾參與的團體管理方式,這就需要一個授權共同管理的過渡階段,亦即把國家管理的部分權力和責任授讓給渠道用水戶聯盟。由于水的可控制性越來越低,水土改良系統惡化,農業改革使得用水戶數量急劇增加,供配水問題更加復雜,水管理機構財政資金短缺,灌溉和用水服務費收繳更加困難等種種原因,使得原管理機構愿意把部分管理權和責任交給用水戶聯盟。這樣,渠道用水戶聯盟與上級水利機構(對渠道管理處而言)簽訂共同領導渠道管理處的合同,由渠道用水戶聯盟和水利機構的代表共同組建渠道水委員會及其董事會,渠道水委員會作為既代表國家水利機構又代表社會團體的法人機構領導渠道管理處。渠道管理處融入渠道水委員會成為一個統一的組織,在這個組織中渠道用水戶聯盟全體大會及其委員會是領導機構的主體,而渠道管理處是負責日常活動的執行機構。未來,這種共同(國家 +團體)管理模式可能變成團體管理模式,到那時渠道管理處融入渠道用水戶聯盟且成為其一部分,渠道水委員會就沒必要存在了,團體管理的職能由渠道用水戶聯盟委員會執行,而渠道管理處則是渠道用水戶聯盟的執行機構。這種共同管理的過渡階段的時間取決于中亞國家的民主進程。

在渠道水委員會的董事會中,其初期成員主要是水利機構和用水戶聯盟的代表,而且來自用水戶聯盟的代表主要是農業用水戶。目前已成立的 3條示范渠道水委員會的董事會均由7名董事組成,其中 3名來自用水戶聯盟,3名來自水利機構,而董事長均由渠道管理處處長兼任。未來,在必要時董事會可以擴大到其他利益相關者,亦即在渠道水委員會成員中,除了董事會成員之外,地方權力機構的代表,非政府機構的代表,如水力發電、自然保護、市政公用等感興趣各方的代表可以進入渠道水委員會。

渠道水委員會的職能是:

(1)在渠道范圍內負責遠景供、用水發展計劃、分水計劃和限額的制定、審查和確認;

(2)根據水的供求關系,示范渠道公正的旬配水限額的確定;

(3)旬配水限額執行情況的檢查;

(4)提高用水戶供水服務費的收繳率;

(5)參與保護區生態、飲用水供水等問題的解決;

(6)參與供用水之間、供水方之間和用水戶之間沖突和糾紛問題的預防和調解。

5 渠道管理處的組織機構和任務

在水資源一體化管理的條件下,示范渠道的日常管理由渠道管理處實施。為此,在調節示范渠道水資源分配和利用方面,渠道管理處負責執行渠道用水戶聯盟委員會與上級水利機構(一般是指流域水利機構)一起商定的技術政策和發展規劃。

圖2 示范渠道管理處的組織結構

渠道管理處在管理渠道的基礎設施時起執行機構的作用,保證完成必要的運行配套工作,把渠道系統的基礎設施維護在工作狀態,保證發揮農莊間渠系的功能,進行必要的修護工作,按照用水戶的申請,考慮氣候和其他特點,保證平等而公正地向所有用水戶供水。

為了有效進行渠道的一般管理活動,渠道管理處與渠道用水戶聯盟委員會簽訂相應的協議,該協議要得到上級水利機構的確認和渠道用水戶聯盟全體大會的贊同。

在渠道管理處組建了一系列生產和業務部門,總工程師是副經理,指導一系列職能部門和專家的工作。

渠道管理處的下級是水工段和運行段。水工段的工作人員是以主任工程師或段長為首的額定人員,他們在所屬水工段范圍內,實施直接分水和分水計量工作,監控用水,完成渠道基礎設施的維護和檢修工作。渠道管理處的管理結構如圖2所示。

渠道管理處的職能和主要任務是:

(1)保證水資源有目的地合理利用,遵守已確定的總體上按照渠道系統的用水順序;

(2)根據渠系合理地管理水資源,提高用水效率;

(3)保證渠系和水工建筑物的技術可靠性;

(4)保證渠系的安全運行并將其維持在工作狀態;

(5)呈交真實的水量計量和取、供水報告;

(6)應用節水工藝,提高效益和有目地的利用所劃撥的資金、物資、技術和設備;

(7)與渠道用水戶聯盟共同研制短期和長期渠道運行和發展計劃,并使計劃得到上級水利機構確認,計劃執行情況接受上級檢查。

為了完成上述任務,渠道管理處須履行以下職能:

(1)編制年度計劃,包括確定水的需求量和當地水資源量,考慮到分水上限的分水和配水量,排水和水質監測;

(2)配水計劃的實施和校正,即確定水庫蓄水量,并按計劃供水;

(3)執行情況的檢查,即水量計量的組織及節水的評估;

(4)水庫和渠首建筑物、干渠和配水管網、排水設施、測水站等工程和設施的維護和運行;

(5)引導用水戶和社會公眾參與水資源的管理和利用過程;

(6)建立信息系統和資料庫;

(7)應用完善用水和節水物質獎勵的方法;

(8)保證系統維護和發展的資金來源的穩定性。

總體來說,示范渠道管理處是按照國家法律、部門標準文件和本機關的文件履行其職能。

示范渠道的經驗表明,公眾通過用水戶聯盟參與水管理決策,提高了水管理質量,大大減少了水資源的損失,提高了水土資源的利用效益,改善了水土狀態,在整個灌溉系統范圍內用水戶團體更加團結。