東莞的“人人社保”奇跡

□ 本刊記者 潘　陽(yáng)

東莞的“人人社保”奇跡

□ 本刊記者 潘陽(yáng)

“無(wú)論你在哪里訂貨，都在東莞下單。”說(shuō)起廣東東莞，人們通常的反應(yīng)是東莞所擁有的龐大電子通訊產(chǎn)業(yè)和服裝制造業(yè)。于1985年撤縣建立的東莞市如今已脫胎換骨，整體從一個(gè)農(nóng)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變成了一個(gè)現(xiàn)代工業(yè)城市。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都像一個(gè)市中心，交通干線上碩大的貨柜車呼嘯而過(guò)，過(guò)往的全部是“東莞制造”。數(shù)萬(wàn)家外來(lái)企業(yè)在滾滾塵埃的公路邊找到了歸宿，數(shù)以千萬(wàn)的農(nóng)民工在這里找到了機(jī)會(huì)。

也就是這樣一座極具包容性的城市，產(chǎn)生了繁榮的鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)，建立了簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)的治市理念。東莞率先在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化，建立了惠及全民、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，初步實(shí)現(xiàn)“全民養(yǎng)老”。東莞市社會(huì)保障局便是全國(guó)地級(jí)市中唯一作為政府組成部門、單獨(dú)設(shè)置的社保局，負(fù)責(zé)包括外來(lái)務(wù)工人員的全市企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)。

全省獨(dú)留的“社保局”

2009年年底，珠三角“大部制改革”，廣州、深圳、佛山、珠海等地機(jī)構(gòu)改革，勞動(dòng)和社會(huì)保障局與人事局合并為人力資源和社會(huì)保障局（有的也叫人力資源局）。東莞市市政府組成機(jī)構(gòu)由37個(gè)精簡(jiǎn)至32個(gè)，其中勞動(dòng)局與人事局合并為人力資源局，東莞市社會(huì)保障局的保留成為廣東全省“獨(dú)家特例”而顯得地方味十足。東莞市委書(shū)記劉志庚在作動(dòng)員講話時(shí)解釋說(shuō)：保留社保局是考慮到東莞的實(shí)際情況。

外來(lái)人口多是珠三角城市的共有特征，雖然深圳無(wú)論從參保人數(shù)還是參保人次都要超過(guò)東莞，但唯獨(dú)東莞留下了社保局。東莞市機(jī)編辦主任、人事局局長(zhǎng)游其晃表示，保留市社保局不但是出于對(duì)東莞的一個(gè)實(shí)際考慮，也體現(xiàn)未來(lái)全民醫(yī)保的方向，是為了更好地為新莞人提供社保服務(wù)，更多的體現(xiàn)社會(huì)改革的方向。

目前我國(guó)大部分地區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度按人群身份被分為一個(gè)個(gè)“孤島”，2004年全國(guó)鋪開(kāi)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生行政部門管理，而2007年國(guó)家啟動(dòng)的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)由社保部門負(fù)責(zé)，二者在管理模式上難以統(tǒng)一，這也造成了農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城市居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)難以“銜接”。

而東莞市按照“結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、高效廉潔”的組織原則，在社會(huì)保障行政管理體制改革方面進(jìn)行大膽探索，由社保部門統(tǒng)一歸口管理全市城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦工作。在構(gòu)建城鄉(xiāng)醫(yī)保體系之初，就制定“三步走策略”，率先從人群身份上打破城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘。

從2000年開(kāi)始，東莞便將非本市戶籍職工納入到基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系中，享有與本市戶籍企業(yè)職工同等的醫(yī)療保障待遇，從而打破職工戶籍界限。

在2004年，東莞建立起統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村戶籍居民和城市戶籍居民在醫(yī)療保障上的無(wú)差異，進(jìn)而打破居民城鄉(xiāng)戶籍界限。

于2008年7月成功實(shí)施了企業(yè)職工和居民醫(yī)保的全面并軌，建立社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，形成全市統(tǒng)一的醫(yī)保社會(huì)統(tǒng)籌基金，打破就業(yè)人群和非就業(yè)人群體系分割。

至此，“人人享有”的東莞醫(yī)保在2004年完成城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，打破醫(yī)保體系孤島現(xiàn)象，將企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一納入到社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)，率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)用一個(gè)醫(yī)保制度覆蓋所有人群，達(dá)到“人人享有基本醫(yī)療”的目標(biāo)。

為什么是東莞

東莞屬于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較早的由農(nóng)業(yè)較早轉(zhuǎn)為工業(yè)的地級(jí)市。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，帶來(lái)人口結(jié)構(gòu)的變化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)東莞的社會(huì)保障是一個(gè)考驗(yàn)。東莞市社會(huì)保障局局長(zhǎng)梁冰介紹，東莞農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的比例為0.3：47.8：51.9。工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，吸引了大量外來(lái)勞動(dòng)力，東莞市戶籍人口180萬(wàn)，而外來(lái)勞動(dòng)者人數(shù)達(dá)到600多萬(wàn)。是嚴(yán)重的人口倒掛結(jié)構(gòu)。急劇膨脹的外來(lái)務(wù)工群體，也在悄然發(fā)生變化，第二代、第三代農(nóng)民工開(kāi)始成為打工主流，他們的自我保障意識(shí)和訴求日益提高。

與此同時(shí)，工業(yè)化的推進(jìn)，帶來(lái)的還有大量農(nóng)民喪失土地。“土地養(yǎng)老”和“養(yǎng)兒防老”的觀念逐漸消失在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，這一現(xiàn)實(shí)迫切要求社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的快速覆蓋，以保障經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的農(nóng)民。

2001年設(shè)立列入政府部門序列的東莞市社會(huì)保障局，統(tǒng)一歸口管理全市職保和農(nóng)保經(jīng)辦工作；該局首先敢于破解身份，繼而敢于破解體制，2009年在新一輪機(jī)構(gòu)改革中繼續(xù)開(kāi)全國(guó)先河，單獨(dú)設(shè)置東莞市社會(huì)保障局，理順了管理體制。東莞市社保局的先行先試，實(shí)現(xiàn)了垂直管理效率高，行政體制約束少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保工作機(jī)構(gòu)將政策執(zhí)行中遇到的難點(diǎn)和棘手問(wèn)題及時(shí)反饋給市局，避免了部門扯皮現(xiàn)象。市鎮(zhèn)兩級(jí)的一盤棋運(yùn)作，極大提高了社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦效能，避免了行政體制約束。在面對(duì)一些重大決策問(wèn)題上，市社會(huì)保障局與市政府溝通及時(shí)、減少行政環(huán)節(jié)，決策的制定和執(zhí)行就更為快捷、高效。

“參保是一種社會(huì)責(zé)任。在原有體制下，社保局參保擴(kuò)面的力度難免受到一些政府出于保護(hù)企業(yè)這種心理的掣肘，但是在我們這種體制下，則可有效避免該問(wèn)題。”社保局局長(zhǎng)梁冰說(shuō)。

社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體的推進(jìn)，也得益于社會(huì)保障局的敢于“投入”。早在2000年?yáng)|莞就拿出10億元資金啟動(dòng)了農(nóng)保制度改革；2010年為了推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，對(duì)農(nóng)居民實(shí)行“市、鎮(zhèn)街、個(gè)人”多方繳費(fèi)模式，并將改革資金列入政府財(cái)政年度預(yù)算，凸顯了政府在公共服務(wù)和民生領(lǐng)域中的責(zé)任。這次社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，市、鎮(zhèn)街（包括村和社區(qū)）兩級(jí)共需投入62億元，其中，“補(bǔ)繳”和“補(bǔ)實(shí)農(nóng)居民個(gè)人賬戶”兩項(xiàng)資金多達(dá)36億元。

事實(shí)證明，醫(yī)保發(fā)展的十年間，東莞參保政策不斷改革，在險(xiǎn)種管理上實(shí)現(xiàn)了“五險(xiǎn)合一”，改變了社會(huì)保險(xiǎn)“五龍治水”、多頭決策的局面。醫(yī)保待遇不斷調(diào)整，至今已經(jīng)建立起全市城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保障體系。東莞醫(yī)保的政策及待遇水平已處在全國(guó)領(lǐng)先位置。

人人享有的基本保障

管理機(jī)制的改革帶來(lái)的是東莞市社會(huì)保障工作實(shí)現(xiàn)了一個(gè)系統(tǒng)管理、一個(gè)窗口對(duì)外，降低了一體化的運(yùn)行成本，提高了效率，也大大增強(qiáng)了基金的調(diào)劑能力。2006年，東莞市明確規(guī)定“全市各村（或社區(qū)，含村民小組）必須把集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%以上用于所屬村民的社會(huì)保障”。農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性和調(diào)劑能力由此得以增強(qiáng)。

東莞社保事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展不僅使東莞市人民群眾共享了改革開(kāi)放成果，還通過(guò)民生保障的實(shí)現(xiàn)打開(kāi)了居民消費(fèi)閥門，受到了各界的好評(píng)。2009年12月，廣東省深化體制改革工作會(huì)議上，廣東省委汪洋書(shū)記贊賞東莞：“探索建立城鄉(xiāng)一體化基本社會(huì)保險(xiǎn)制度取得重大進(jìn)展，在全省率先實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的全面接軌；敢于在社會(huì)領(lǐng)域先行先試，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度，在珠三角地區(qū)很有推廣價(jià)值，有利于《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》的貫徹落實(shí)”。

東莞市社會(huì)保障局把構(gòu)建人人享有的醫(yī)保體系的理念，形象地概括為“披薩餅”理論，“披薩餅”第一層級(jí)是社會(huì)救助部分，向弱勢(shì)群體、特殊人群傾斜，體現(xiàn)政府的責(zé)任；第二層級(jí)是社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)，覆蓋范圍包括城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民、靈活就業(yè)人員、非本地戶籍外來(lái)務(wù)工人員等，實(shí)現(xiàn)低水平、廣覆蓋、保基本，體現(xiàn)公平公正，這一部分要做大、做寬，確保人人享有；第三部分是多種形式的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，就像披薩餅上的肉醬、水果，是對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的錦上添花，滿足參保人更高層次的醫(yī)療保障需求。

東莞醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，為廣東省乃至全國(guó)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)探索了路子，積累了經(jīng)驗(yàn)；東莞市醫(yī)保制度改革的亮點(diǎn)之一就是將基本醫(yī)療保障的范圍擴(kuò)展到了社區(qū)門診醫(yī)療；2010年5月12日，全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任、原勞動(dòng)和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)王東進(jìn)到東莞調(diào)研時(shí)感嘆：“東莞醫(yī)保模式”令人欽佩，無(wú)論是模式、體制、還是管理理念，都代表了中國(guó)醫(yī)療體制改革的發(fā)展方向和未來(lái)。

在醫(yī)保制度的政策取向和發(fā)展目標(biāo)明確后，資金是確保一體化的關(guān)鍵問(wèn)題，東莞市按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將28個(gè)鎮(zhèn)劃分為欠發(fā)達(dá)和非欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，有差別地劃分市、鎮(zhèn)、村的資金負(fù)擔(dān)比重，減輕欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政和集體負(fù)擔(dān)保證醫(yī)保費(fèi)用能及時(shí)足額到位，保證一體化公平和有效推進(jìn)。

東莞以跨部門的行政機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，整個(gè)跨部門的行政資源，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的社會(huì)保障管理，統(tǒng)一的社會(huì)保障信息管理平臺(tái)，不僅值得珠三角地區(qū)其他城市借鑒。2011年2月28日，在北京舉行的中國(guó)社會(huì)保障與改革發(fā)展研討會(huì)上，東莞市社會(huì)保障局局長(zhǎng)梁冰也被邀請(qǐng)介紹東莞經(jīng)驗(yàn)。

“披薩餅”理論：三層級(jí)的醫(yī)療保障體系

□ 編輯崔銀娜□ 美編龐佳