礦山開采生態環境恢復治理項目績效評價研究——以河北省為例

王紅雷，張小俠，王秀茹，曹優明，陳 倩，王希，康 璇

(北京林業大學水土保持學院教育部水土保持與荒漠化防治重點實驗室，北京100083)

近年來，國家及地方對礦山開采生態環境的恢復治理項目投入了大量資金，以河北省為例，2007年和2008年項目總投資18 791萬元，伴隨著大量的資金投入，如何對項目實施后的治理效果進行定量績效評價勢在必行。目前對礦山開采生態環境恢復治理項目(以下簡稱“項目”)進行績效評價的研究偏少。2009年河北省對全省2007年度、2008年度預算安排的104個項目實施了績效評價，本文以104個項目為研究對象，通過對項目特性及建設內容進行分析研究，采用層次分析法，結合多層次模糊綜合評價原理與模型，構建礦山開采生態環境恢復治理項目績效評價指標體系，以便提出切實可行的項目績效評價方法，為項目績效評價的實施提供技術支持。

1 項目績效評價的內涵

項目績效評價是運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，在項目實施后的一段時間內，為衡量項目的真實效益，指導后期項目的順利開展，對項目綜合效益進行的科學分析和評價活動。從業務績效、財務績效、效益績效3個方面對項目實施評價，三者相互聯系、相互制約，共同構成礦山開采生態環境恢復治理項目績效的評價內容。

1.1 業務績效

業務績效是考察項目資料完備性、績效目標完成程度、組織管理水平。根據礦山開采生態環境恢復治理項目相關標準和規范分析項目完成的實際工作量、及時性等方面的實現程度。評價項目的實用性及項目完成后產生的績效及預期目標的偏差程度。資料完備性的主要考核指標為項目立項、規劃設計、實施與驗收資料的完備性。績效目標完成程度主要考核指標為項目批復工作量的實際完成情況，并對其完成質量是否符合國家或地方相關標準、是否符合設計要求等進行評價。組織管理水平主要對項目招投標、工程監理及施工管理水平等實施評價。

1.2 財務績效

財務績效主要是考察項目實施過程中預算執行情況及財務管理狀況，通過評價進一步完善財務管理，確保專項資金能得到有效使用。預算執行情況分析資金管理合法性、資金管理的規范性、資金使用的合理性、預算資金到位情況、配套資金籌措能力。主要考核財務管理機構、會計人員配備、會計核算規范、單位內部控制制度執行的有效性。

1.3 效益績效

效益績效主要是分析礦山開采生態環境恢復治理項目資金使用的效果，反映資金的投入產出比較效益。主要指標:直接經濟效益、潛在經濟效益、社會效益。

2 項目績效評價基本思路及指標體系

2.1 項目績效評價理論基礎

2.1.1 層次分析法 指標權重的確定可以應用定性和定量的方法，常用的方法有:特爾斐法、等差法、回歸系數法、層次分析法等。其中層次分析法(AHP方法)是美國運籌學家A.L.Saaty于20世紀70年代提出的一種定性與定量相結合的決策分析方法。通過對復雜問題分解成按支配關系分組而形成有序遞階層次結構中的不同因素，由人們通過兩兩比較的方式確定層次結構中各因素的相對重要性，然后綜合比較判斷的結果以確定各個因素相對重要性的總順序。它是一種將決策者對復雜系統的決策思維過程模型化、數量化的過程，體現了決策思維中分析、判斷、綜合的基本特征。層次分析法自正式提出后，由于其科學合理、簡單易行的特點，很快就在世界范圍內得到普遍的重視和廣泛的應用。

把系統各因素之間的隸屬關系從高到低排成若干層次，并建立不同層次元素之間的相互關系，根據對一定客觀現實的判斷，利用數學方法，確定每一層次全部元素相對重要性次序權重，通過排序結果對問題進行分析和決策。該方法是對非定量事件進行定量分析的有效方法，并廣泛應用于管理評價等方面[1]。本研究運用層次分析法確定評價指標權重。

2.1.2 多層次模糊綜合評價原理與模型 項目績效評價是一個比較典型的涉及到多因素多指標的綜合判斷問題。而有許多難以定量的指標都是根據專家們的經驗主觀判斷確定的，這種評價還存在著結論的模糊性。如礦山開采生態環境恢復治理好還是不好，往往是不能用一個具體的點值來表現的，只能用一個數值區域來表示，因而其評價結果具有模糊性[2-3]。本研究選擇運用系統工程、模糊數學、層次分析的有關理論原理，結合河北省礦山開采生態環境恢復治理項目的實際，建立多層次模糊綜合評價模型來評價項目的績效，得出比較客觀的礦山開采生態環境恢復治理項目的績效評價結論。

模糊綜合評價是各評價指標權重與評價指標值之間的復合運算，采用M(?，+)算子。一級指標綜合評價由表1的二級指標權重組成權重矩陣A，分別由表2二級指標的效益組成各項目區的單因素效益評價矩陣R，計算一級評價指標效益B。B=A?R。

二級指標綜合評價由表1的三級指標權重組成權重矩陣A1，分別由表2三級指標的效益組成各項目區的單因素效益評價矩陣R1，計算二級評價指標效益。。

項目綜合效益評價由表1的一級指標權重組成權重矩陣A′，分別由一級指標綜合評價結果組成綜合效益評價矩陣R′，計算項目的總效益B′。B′=A′?R′。

2.2 項目績效評價基本思路

首先對項目特征及工程屬性進行分析研究，確定項目評價體系，結合礦山生態環境恢復治理項目績效評價的內涵，明確項目的績效評價內容，選取統一的評價標準，運用一定的評價方法得出評價結果與確定的目標和模式進行對比分析，綜合評判項目完成質量和實際治理效果，以此反映項目的生態、經濟及社會績效，通過專家打分，確定項目評價等級，并針對項目實施過程中存在的一些問題，提出對應的措施[4]，見圖1。

圖1 項目績效評價的基本思路

2.3 項目績效評價指標體系的構建

依據河北省礦山地質環境恢復治理項目的特性及財務管理情況確定評價指標，采用層次分析法(Analytical Hierarchy Process，簡稱 AHP)確定各項指標權重，構造判斷矩陣，依據原始數據的標準化值以及準則層對方案層的權重，計算方案層中各個指標的綜合評價值，然后通過方案層中各因素的評價值和對總目標的權重，計算總目標最終評價值。

因項目實施內容的差異，對實施內容完成任務量、實施內容完成質量的各項指標，根據具體項目實際情況刪減未實施工程，只對實施工程賦值打分，見表1。

3 項目績效評價方法及技術路線

3.1 評價方法

礦山開采生態環境恢復治理項目績效評價方法分為兩種:一是項目實施完成后，對項目運行的結果進行績效評價;二是在項目實施過程中對工作周期較長的項目，因管理工作需要，對項目進度、階段性目標完成等情況進行的實施過程績效評價;三是對未開工項目督促項目單位寫出承諾措施。

表1 項目績效評價指標體系

考慮到已竣工項目、在建項目存在時效性的差異，獲取分值以及等級界域值是不同的，已竣工項目滿分為100分，在建項目滿分為90分，因在建項目的效益績效還未產生效益，所以效益績效指標不計入評價中。已竣工項目和在建項目的評價結果、等級界域值、評定等級見表2和表3。

表2 已竣工項目評定等級

表3 在建項目評定等級

對未開工項目審閱項目可行性研究以及規劃設計報告，只給出建議，不予打分，由項目承擔單位提出未開工的原因，并要求采取書面承諾措施(開工及竣工日期)，書面承諾措施中有項目承擔單位領導簽字并蓋有公章。

3.2 技術路線

項目績效評價分為內業資料審查評價和施工現場評價兩部分:

(1)內業資料審查評價主要是對項目從立項、可行性研究報告、規劃設計、質量管理體系構建、招投標到野外施工與檢查的監理報告、竣工報告、財務預決算、設計變更等各種技術、財務資料進行審查評價;

(2)施工現場評價主要是根據項目實施進展情況，對已開工實施過半的項目到現場按照設計方案對已竣工程的數量、質量、效果、設計變更等情況進行核實;

(3)根據審閱相關資料和現場評價情況，專家依據項目績效評價的有關規定，對項目總體情況進行科學、客觀地分析評價，按照項目績效評價方法規定的指標體系提取評價指標數據，填寫綜合評價意見，對項目進行量化評分，形成項目績效評價的初步意見;

(4)根據績效評價的初步意見，專家組集體討論，填寫項目績效評價相關數據，確定各分項指標分值和評價等級，獲取項目績效評價綜合評價成果。項目績效評價技術路線見圖2。

3.3 河北省2009年項目績效初步評價

礦山生態環境的恢復治理工作是一項長期的系統工程，應該健全礦山生態環境管護體系，組織環境監管部門、地礦行政主管部門、行業部門和礦山企業，建立生態環境保護的管理機制，解決生態環境建設治理與恢復中出現的各種問題。運用循環經濟的理念，采取新技術、新方法、新手段，提高生態環境保護與恢復治理能力和水平，減少生態環境問題[5]。

圖2 礦山開采生態環境恢復治理項目績效評價技術路線

河北省國土廳對2007年度在建、未開工及2008年度的礦山開采生態環境恢復治理專項資金項目進行綜合評價。采用的評價方法分為3種:一是對已竣工項目，對項目運行的結果進行績效評價;二是對在建項目，因管理工作需要，對項目進度、階段性目標完成等情況進行的實施過程績效評價。三是對未開工項目(包括2007年項目2008年已承諾仍未開工和當前未開工項目)督促項目單位寫出承諾措施。

通過對104個項目內資料審查及外業現場勘查，并對項目評分進行歸一化計算，評價結果見表3。

表3 河北省2009年度項目績效評價結果

(1)已竣工項目。已竣工項目38個，占總項目總數的36.2%，項目預算總資金4 000.65萬元;

(2)在建項目。在建項目23個，占項目總數的21.9%，項目預算總資金6 415.1萬元;

(3)未開工項目。未開工項目44個，占項目總數的41.9%，項目預算總資金8 375.26萬元。未開工的44個項目中，其中不及格項目23個。

4 建議

(1)盡快加強完善“礦山開采生態環境恢復治理項目庫”建設。省(市)級財政、國土部門應盡快完善“礦山地質環境恢復治理及地質遺跡保護項目庫”，從項目庫中提取已經立項的項目，進行有針對性地下達，以增強專項資金投放的準確性，縮短前期工作周期。

(2)盡快出臺礦山地質環境恢復治理預算定額標準和財務管理辦法。保證項目有統一的預算標準，以確保項目預算的科學性、合理性和精確性，同時要根據預算嚴格控制資金支出，進一步完善和規范資金支出手續，加快資金撥付速度，加強專項資金財務管理，確實發揮專項資金使用的效益。

(3)制定項目管理辦法，加強項目管理，規范項目變更程序，進一步規范項目規劃設計，提高規劃設計的質量，使設計與實際相符。

(4)加強工程質量的動態監測，布設監測網，發現問題及時處理，以確保災害治理的長效機制，同時設置警示牌，提高防災意識。

(5)嚴格執行專項資金管理制度和單位財務制度，做到有法必依，進一步明確會計核算主體，避免多頭核算、財務資料保管混亂等現象;

(6)堅持礦山資源開發與生態環境保護并重和預防為主，防治結合綜合治理的方針，做好礦山資源勘查、礦山設計、礦山基建和生產、礦山閉坑4個階段的綜合治理，生態環境的保護要貫穿礦產資源勘查-礦山設計-建設-生產-閉坑全過程，針對礦山環境問題及時提出相應的生態環境恢復治理方案和措施，最大限度地減輕礦業活動對生態環境造成的污染和破壞[5]。

(7)加強礦山生態環境恢復治理工作，不斷提高生態環境恢復治理率。加大礦山土地復墾力度，實現礦山開發中土地復墾耕地與建設用地的基本平衡。在礦山土地復墾中，大力開展以造地復田為主的綜合治理，恢復和增加耕地[6]。

5 結論

本研究從項目績效評價相關理論解析出發，在分析項目績效評價相關評價內容及內在聯系的基礎上，闡明了項目績效評價的內涵，結合礦山地質環境恢復治理項目績效評價思路，總結歸納出礦山地質環境恢復治理項目績效評價內容。在綜合論述評價指標、指標體系與評價目標的關系基礎上，根據項目績效評價指標體系的構建原則以及項目績效評價內容和目標，采用層次分析法及多層次模糊綜合評價原理與模型，構建了河北省礦山開采生態環境恢復治理項目績效評價的指標體系。由于礦山開采生態環境恢復治理項目績效既有好的方面也存在不利的因素，因此，在對評價指標選取時既要考慮其在礦山開采生態環境恢復治理過程中的不同實施階段所起到的反映績效的作用，也要考慮其與二級、三級及四級指標之間的關系;同時，還要考慮指標屬性對礦山開采生態環境恢復治理項目績效的趨向性問題。

績效評價工作是一項全新的工作，涉及面廣，沒有比較成熟的成果可借鑒，無論是項目績效評價的組織實施，還是評價指標體系以及權重分值的設置，仍處于探索階段，仍有很多問題需要深入調查研究、分析探討、理順規范，還需進一步完善績效評價工作的體系及方法。

[1] 張婧，尹斌.礦產資源開發整合績效評價指標體系初探[J].礦產保護與利用，2008(5):1-4.

[2] 梁保松，曹殿立.模糊數學及其應用[M].北京:科學出版社，2007.

[3] 展煒，何立恒，金曉斌，等.基于模糊綜合評價的土地整理項目績效評價[J].南京林業大學學報:自然科學版，2009，33(2):145-148.

[4] 馮應斌，楊慶媛，張麗.西南丘陵區土地整理項目績效評價指標體系研究[J].鄉鎮經濟，2008(10):38-41.

[5] 劉井軍，磐石市礦山生態環境現狀與恢復治理對策[J].中國環境管理干部學院學報，2008(3):18-20.

[6] 張梁，我國礦山生態環境恢復治理現狀和對策[J].中國地質礦產經濟，2002(4):25-31.