東江流域基于水質(zhì)的水資源有償使用與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

郭 梅,彭曉春,滕宏林,2

(1.環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所,廣東 廣州 510655;2.廣東省社會(huì)科學(xué)院,廣東 廣州 510610)

東江流域基于水質(zhì)的水資源有償使用與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

郭 梅1,彭曉春1,滕宏林1,2

(1.環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所,廣東 廣州 510655;2.廣東省社會(huì)科學(xué)院,廣東 廣州 510610)

回顧了東江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吲c實(shí)踐,認(rèn)為基于發(fā)展機(jī)會(huì)損失下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有悖于我國(guó)水資源國(guó)家所有的基本國(guó)情,是導(dǎo)致東江流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展緩慢的根本原因。提出建立基于水資源有償使用的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制:通過(guò)“使用者向國(guó)家付費(fèi),國(guó)家向保護(hù)者轉(zhuǎn)移”,實(shí)現(xiàn)對(duì)水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。

生態(tài)補(bǔ)償;水資源;有償使用;東江流域

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償能有效促進(jìn)流域水資源保護(hù)[1-3]。

東江是珠江三角洲經(jīng)濟(jì)圈和香港特別行政區(qū)的重要飲用水源,東江水質(zhì)的好壞不僅事關(guān)廣州、深圳、東莞3個(gè)特大城市的人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且事關(guān)香港特別行政區(qū)的繁榮和穩(wěn)定,因此,東江流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題一直備受矚目[4-6]。但實(shí)踐中,東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立仍未取得突破性進(jìn)展。本文將分析東江流域生態(tài)補(bǔ)償工作中存在的問(wèn)題與原因,并研究如何創(chuàng)新東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1 東江流域概況

東江是珠江水系3大河流之一,發(fā)源于江西省尋烏縣,源區(qū)包括江西省尋烏、安遠(yuǎn)、定南3縣。東江上游稱尋烏水,在廣東省的龍川縣合河壩與安遠(yuǎn)水匯合后稱東江。東江自東北向西南流入廣東省境內(nèi),經(jīng)龍川、河源、紫金、惠陽(yáng)、博羅、東莞等縣市注入獅子洋,干流全長(zhǎng)562km,其中廣東省境內(nèi)435km,占全部東江長(zhǎng)度的77.4%;東江流域總面積35340 km2,其中廣東省境內(nèi)31 840km2,占流域總面積的90.1%,其余9.9%的流域面積在江西省等省份。

東江水資源豐富,僅廣東省境內(nèi)的流域平均年地表徑流總量就有295億m3。東江水資源的功能有供水、發(fā)電、航運(yùn)、防咸、納污等。除供本流域用水外,通過(guò)跨流域調(diào)水工程,東江水資源還供應(yīng)流域外的深圳市和香港地區(qū)以及廣州市部分地區(qū)(香港每年所需淡水的80%來(lái)自東江)。

2 東江流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

2.1 研究與實(shí)踐

2.1.1 國(guó)家層面

早在2003年3月,根據(jù)曾培炎副總理對(duì)東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的批示,國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局成立調(diào)研組赴東江源區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查,提出要通過(guò)東江源國(guó)家級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū),建立起責(zé)任、監(jiān)督、補(bǔ)償3方面有機(jī)結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2005年7月,全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)向全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家有關(guān)部委報(bào)送了《關(guān)于在東江流域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)的建議》。2005年8月,東江流域生態(tài)補(bǔ)償研究課題被列入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究課題。2008年,“水體污染控制與治理”國(guó)家科技重大專項(xiàng)也將東江流域生態(tài)補(bǔ)償列為試點(diǎn)之一。

2.1.2 江西省層面

2002年5月,由江西省環(huán)境保護(hù)局和香港《文匯報(bào)》等有關(guān)單位發(fā)起的“香港東江源論壇”,引起中央政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。同年,江西省成立了由分管副省長(zhǎng)為組長(zhǎng)的東江源國(guó)家級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組,江西省贛州市及源區(qū)3縣縣政府也建立或強(qiáng)化了相應(yīng)機(jī)構(gòu),編制了《江西省東江源國(guó)家級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃》。2002年11月,江西省人民政府向中央政府申報(bào)要求將東江源作為特殊功能保護(hù)區(qū)。2003年8月,江西省人大常委會(huì)頒布了《關(guān)于加強(qiáng)東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的決定》,把江西省東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)提到法律的高度。2005年6月10日,東江源生態(tài)建設(shè)和保護(hù)項(xiàng)目在江西省贛州市正式啟動(dòng)。根據(jù)贛州市發(fā)展改革委員會(huì)《關(guān)于要求建立東江源頭區(qū)域生態(tài)資源補(bǔ)償機(jī)制的報(bào)告》,東江源區(qū)3縣在小流域治理、水土保持、生態(tài)移民等方面共投入資金2億多元。此外,江西省政府還通過(guò)新聞媒體、會(huì)議等多種形式呼吁建立東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,如,2003年和2006年,江西省人大代表分別聯(lián)名提交了建立東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的議案。

2.1.3 廣東省層面

2.1.3.1 廣東省對(duì)東江源的生態(tài)補(bǔ)償

2003年12月5日,贛粵兩省人大常委會(huì)在位于江西省贛州市境內(nèi)的東江源頭舉行了“培育水源涵養(yǎng)林”捐助儀式。廣東省向東江發(fā)源地的江西省尋烏、安遠(yuǎn)和定南3縣共捐贈(zèng)100萬(wàn)元培育水源涵養(yǎng)林的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。贛粵兩省人大常委會(huì)還就生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行了深入探討[4]。2004年,江西省環(huán)境保護(hù)局發(fā)出“推動(dòng)建立流域生態(tài)利益共享機(jī)制”的倡議,并將倡儀寫(xiě)入《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》,但遺憾的是,此倡議未能落實(shí)。

2.1.3.2 廣東省對(duì)所轄東江流域的生態(tài)補(bǔ)償

a.對(duì)東江水庫(kù)移民的補(bǔ)償與扶持。20世紀(jì)80年代,廣東省政府開(kāi)始加大對(duì)水庫(kù)移民工作的投入。從1958年新豐江水庫(kù)建庫(kù)至2002年的45年間,每年對(duì)水庫(kù)移民的補(bǔ)助人均不足100元[5]。2002年,廣東省政府《關(guān)于調(diào)整省屬七座水電廠水庫(kù)利益分配和工作責(zé)任的實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái),2003年,廣東省財(cái)政廳與廣東省扶貧辦公室頒布了《廣東省省屬水電廠水庫(kù)移民資金管理辦法》。根據(jù)這兩個(gè)文件的規(guī)定,實(shí)行電廠利潤(rùn)省市二八分成和稅收返還,所得經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)用于解決水庫(kù)移民遺留問(wèn)題;并從2003年起,向廣東省省屬7座水庫(kù)水電廠按0.005元/kW?h的標(biāo)準(zhǔn)分別征收水土保持費(fèi)和水資源費(fèi),用于扶持庫(kù)區(qū)和水源區(qū)進(jìn)行水土保持和水源涵養(yǎng);廣東省財(cái)政繼續(xù)每年安排水庫(kù)移民專項(xiàng)資金1億元。

目前,在中央政府和廣東省政府的雙重補(bǔ)償政策下,東江流域兩大水庫(kù)(新豐江水庫(kù)和楓樹(shù)壩水庫(kù))庫(kù)區(qū)移民的生活條件得到了較大的改善,已有21286戶(約占一半)移民的住房完成了改造,農(nóng)村移民100%參加了農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn),1萬(wàn)多移民參加了就業(yè)培訓(xùn)并實(shí)現(xiàn)就業(yè)[5]。

b.對(duì)東江流域生態(tài)公益林的補(bǔ)償。根據(jù)最新出臺(tái)的政策,廣東省對(duì)生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為150元/hm2。補(bǔ)償基金分為兩部分,75%專項(xiàng)用于損失性補(bǔ)償,直接支付給補(bǔ)償對(duì)象;25%用作管護(hù)經(jīng)費(fèi)。中央財(cái)政對(duì)生態(tài)公益林的轉(zhuǎn)移支付是從2004年開(kāi)始的,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元/hm2,其中,67.5元用于補(bǔ)償性支出,7.5元用于公共管護(hù)支出,如,用于國(guó)家重點(diǎn)公益林的防火、防蟲(chóng)和資源監(jiān)測(cè)(這一部分資金留在國(guó)家林業(yè)局統(tǒng)籌分配)。2007年3月,國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局頒布了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》,將年補(bǔ)償性支出標(biāo)準(zhǔn)提高至71.25元/hm2,將年公共管護(hù)支出降低至3.75元/hm2。如果一塊林地既是省重點(diǎn)生態(tài)公益林,又被納入了國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)公益林,則可以得到國(guó)家和省財(cái)政兩份補(bǔ)償。

c.項(xiàng)目補(bǔ)償。廣東省政府對(duì)河源市的補(bǔ)償主要是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式,各種補(bǔ)償項(xiàng)目雖未明確以生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿x進(jìn)行,但實(shí)際上產(chǎn)生的是生態(tài)補(bǔ)償效應(yīng)。這些通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金主要專項(xiàng)用于東江的生態(tài)環(huán)境保護(hù),如庫(kù)區(qū)上游水土保持生態(tài)建設(shè)、東江流域水源涵養(yǎng)林建設(shè)、東江水質(zhì)監(jiān)測(cè)管理以及廣東省河源市的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

2.2 取得的成效

a.取得社會(huì)的廣泛認(rèn)同。江西省政府非常重視東江源的生態(tài)保護(hù)工作,積極推動(dòng)?xùn)|江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究工作。建立東江源生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要性得到了東江流域上下游政府、全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、國(guó)家相關(guān)部委、學(xué)者以及香港一些相關(guān)非政府組織的廣泛認(rèn)同。通過(guò)幾年的研究探索,對(duì)如何建立東江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也有了一個(gè)比較清晰的框架。

b.廣東省積極推進(jìn)省內(nèi)流域的生態(tài)補(bǔ)償工作。早在20世紀(jì)90年代初期,廣東省就通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)項(xiàng)目等方式實(shí)施了對(duì)東江流域上游廣東省河源市的生態(tài)補(bǔ)償,補(bǔ)償對(duì)象主要有水庫(kù)移民、生態(tài)公益林林農(nóng)、河源市政府。

c.江西省啟動(dòng)對(duì)東江源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。江西省除了積極呼吁國(guó)家和廣東省對(duì)東江源區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償外,近年來(lái),也逐步啟動(dòng)了對(duì)東江源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償,但投入有限。

2.3 存在的問(wèn)題

雖然目前廣東省、江西省都不同程度地開(kāi)展了本省范圍內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償工作,建立的補(bǔ)償機(jī)制對(duì)保護(hù)東江流域水質(zhì)發(fā)揮了重要作用,但依然存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和補(bǔ)償機(jī)制不具連續(xù)性、法制性等問(wèn)題。中央政府雖然重視并積極倡議建立東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,但并未建立具有可操作性的生態(tài)補(bǔ)償政策;江西省多方奔走呼吁,但作為生態(tài)補(bǔ)償主體的廣東省盡量回避、漠視對(duì)東江源的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。中央政府、廣東省政府和江西省政府3個(gè)不同責(zé)任主體始終處于非合作性博弈狀態(tài)。

3 不同責(zé)任主體的博弈

3.1 中央政府

鑒于東江流域的重要性和特殊性,中央政府一直重視并積極號(hào)召盡早啟動(dòng)?xùn)|江流域生態(tài)補(bǔ)償工作,但是,中央政府需要協(xié)調(diào)的大小流域眾多,要中央財(cái)政承擔(dān)所有的流域補(bǔ)償資金,成本過(guò)高,是中央政府不愿意也不可能承擔(dān)的[7-8],因此,中央政府的基本思路是,在中央政府的協(xié)調(diào)下,建立起以省級(jí)橫向補(bǔ)償為主、中央財(cái)政引導(dǎo)或獎(jiǎng)勵(lì)為輔的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,且廣東省是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),有較強(qiáng)的財(cái)政能力,東深供水工程每年的收益亦不少,綜合這些因素,中央政府希望廣東省能承擔(dān)對(duì)江西省的補(bǔ)償。

3.2 江西省政府

江西省政府認(rèn)為,東江源區(qū)3縣為保護(hù)東江水質(zhì)付出了一定的代價(jià),作為受益者的國(guó)家和廣東省均有責(zé)任對(duì)江西省進(jìn)行補(bǔ)償,其中國(guó)家應(yīng):①根據(jù)2009年與廣東省政府相關(guān)部門(mén)座談會(huì)中政府部門(mén)代表的發(fā)言整理。批準(zhǔn)東江源區(qū)為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)建設(shè)示范區(qū),準(zhǔn)確定位東江源區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方向,并給予政策和資金支持,同時(shí),由于《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》[9]已將東江源頭的江西省定南、安源和尋烏3縣列入國(guó)家級(jí)限制開(kāi)發(fā)區(qū),此類區(qū)域應(yīng)享受國(guó)家財(cái)政傾斜;②建議從廣東省上交的財(cái)政資金中列專項(xiàng)資金用于東江源生態(tài)補(bǔ)償;③加大國(guó)家的對(duì)口援助力度,包括對(duì)天然林保護(hù)工程、生態(tài)公益林工程、退耕還林工程、生態(tài)農(nóng)業(yè)試點(diǎn)項(xiàng)目、水土保持項(xiàng)目、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)等的援助。江西省認(rèn)為廣東省應(yīng):①用財(cái)政收入的一部分建立生態(tài)補(bǔ)償基金,支援東江源區(qū)定南、安源和尋烏3縣政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè);②東江下游發(fā)達(dá)地區(qū)與東江源區(qū)定南、安源和尋烏3縣結(jié)對(duì),開(kāi)展技術(shù)援助,并從東江中下游地區(qū)引進(jìn)一些無(wú)污染的產(chǎn)業(yè),以幫助東江源區(qū)發(fā)展。

3.3 廣東省政府

廣東省作為東江流域的保護(hù)者和受益者,對(duì)東江流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題也有自己的看法:①根據(jù)2009年與廣東省政府相關(guān)部門(mén)座談會(huì)中政府部門(mén)代表的發(fā)言整理。水資源國(guó)家所有,保護(hù)水資源是每個(gè)公民的責(zé)任。在一定程度上,廣東省是東江流域水資源的享用者和受益者,但廣東省在自身經(jīng)濟(jì)獲得發(fā)展的同時(shí),也為國(guó)家作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn),如廣東省每年向國(guó)家繳納的稅費(fèi)約占全國(guó)稅收的1/6,而稅收的功能就在于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展,因此,應(yīng)該從國(guó)家層面進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,地方政府之間的橫向補(bǔ)償是不現(xiàn)實(shí)的;②從江西省入廣東省境內(nèi)的水資源僅占東江水資源總量的10%,而且其水質(zhì)遠(yuǎn)不如廣東省河源縣境內(nèi)新豐江水庫(kù)的Ⅰ類水,東江水質(zhì)好,主要是因?yàn)閺男仑S江匯入了大量的優(yōu)質(zhì)水。從江西省進(jìn)入廣東省境內(nèi)的部分水質(zhì)指標(biāo)為劣Ⅴ類,如果真要補(bǔ)償?shù)脑?應(yīng)該是江西省補(bǔ)償廣東省;③如果廣東省補(bǔ)償了江西省以后,珠江上游的云南、貴州、廣西等省(自治區(qū))也會(huì)要求廣東省給予補(bǔ)償,那廣東省補(bǔ)償?shù)闷饐幄俑鶕?jù)2009年與廣東省政府相關(guān)部門(mén)座談會(huì)中政府部門(mén)代表的發(fā)言整理。?

4 建立基于水質(zhì)的水資源有償使用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)于東江流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題,中央政府、廣東省政府和江西省政府3個(gè)不同責(zé)任主體“公說(shuō)公有理、婆說(shuō)婆有理”,也正是這3個(gè)不同責(zé)任主體的博弈與不合作,使得東江流域的生態(tài)補(bǔ)償總是“雷聲大,雨點(diǎn)小”。筆者認(rèn)為,導(dǎo)致這種局面的根本原因在于當(dāng)前基于發(fā)展機(jī)會(huì)損失下的廣東省對(duì)東江源區(qū)的補(bǔ)償有悖于我國(guó)水資源國(guó)家所有的基本國(guó)情,東江流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的解決有賴于機(jī)制的創(chuàng)新。

4.1 基本思路

東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)的總體思路是:建立完善的水資源有償使用制度,通過(guò)“國(guó)家所有、全民使用、使用者向國(guó)家支付、國(guó)家向保護(hù)(生產(chǎn))者轉(zhuǎn)移”的辦法,實(shí)現(xiàn)對(duì)水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。即東江流域內(nèi)所有用水城市(包括江西省的贛州市,廣東省的河源市、惠州市、東莞市、廣州市、深圳市,以及香港特別行政區(qū))應(yīng)向國(guó)家繳納水資源費(fèi)(稅),然后由國(guó)家根據(jù)成本效益的核算標(biāo)準(zhǔn)向水源保護(hù)區(qū)包括江西省贛州市的源頭區(qū)域和廣東省河源市進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,見(jiàn)圖1。在實(shí)際操作中,國(guó)家可以委托地方政府或流域管理機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行基于水質(zhì)的水資源費(fèi)(稅)管理。

圖1 東江流域基于水質(zhì)的水資源有償使用與生態(tài)補(bǔ)償

建立基于水資源有償使用的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的根本好處在于:變現(xiàn)在的“政府支援”為“社會(huì)(受益者)支付”,不但可以解決水源保護(hù)者的生存問(wèn)題,極大地提高水源保護(hù)者的積極性,保證下游可以源源不斷地得到優(yōu)質(zhì)水資源,而且還可減輕中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),最終實(shí)現(xiàn)多贏目標(biāo)。

4.2 政策建議

4.2.1 水資源費(fèi)(稅)與生態(tài)補(bǔ)償

建議將水資源費(fèi)改為水資源稅,并建立以水量為計(jì)價(jià)單位、以水質(zhì)為定價(jià)依據(jù)的“優(yōu)質(zhì)高價(jià)”水資源有償使用計(jì)稅體系,從而使得生態(tài)和環(huán)境保護(hù)效應(yīng)進(jìn)入水價(jià)格體系。為了防范地方政府為從水資源開(kāi)發(fā)利用中取得更大利益而寧愿放棄資源稅稅源的舞弊行為,建議借鑒國(guó)際慣例,將水資源稅列為中央級(jí)稅收而非地方稅[10]。

除了體現(xiàn)水資源本身價(jià)值外,水資源稅的更重要功能是實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”,即通過(guò)調(diào)整生態(tài)功能保護(hù)區(qū)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的干預(yù)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃Y源費(fèi)(稅)支出包括:①水質(zhì)保護(hù)費(fèi);②支持生態(tài)功能保護(hù)區(qū)群眾生活的費(fèi)用,保證社會(huì)公平;③生態(tài)功能保護(hù)區(qū)后代教育的費(fèi)用;④支持生態(tài)功能保護(hù)區(qū)到其區(qū)外進(jìn)行投資與發(fā)展的費(fèi)用;⑤支持生態(tài)功能保護(hù)區(qū)內(nèi)人口向其區(qū)外遷移的費(fèi)用;⑥支持生態(tài)功能保護(hù)區(qū)內(nèi)人口到其區(qū)外就業(yè)的費(fèi)用。當(dāng)前水資源稅的用途是支付生態(tài)公益林的補(bǔ)償費(fèi)用、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的污染防治費(fèi)用和支持生態(tài)功能保護(hù)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的費(fèi)用。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō),水資源稅應(yīng)投入到生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的教育、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)人口向其區(qū)外城市的有序轉(zhuǎn)移中,應(yīng)以公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為引導(dǎo),以城市化為契機(jī),實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)人口的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。

4.2.2 生態(tài)補(bǔ)償與社會(huì)公平

解決生態(tài)功能保護(hù)區(qū)基本民生問(wèn)題應(yīng)是流域水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)母境霭l(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),也唯有如此,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制才能成為長(zhǎng)效機(jī)制。為此,建議①通過(guò)“希望女孩工程”“希望媽媽工程”等,提高生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的農(nóng)村婦女受教育程度和人力資源水平,從而改變農(nóng)村居民的生育觀念和地域傾向,提高其外遷的可能性,進(jìn)而推動(dòng)人口和計(jì)劃生育政策和生態(tài)移民政策的實(shí)施;②普及義務(wù)教育,加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn),增強(qiáng)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)居民在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力;③制定相應(yīng)措施,激勵(lì)流域水資源受益區(qū)為生態(tài)功能保護(hù)區(qū)有能力的勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

4.2.3 建立跨省國(guó)家生態(tài)功能保護(hù)區(qū)

雖然東江源的水源涵養(yǎng)及水質(zhì)保護(hù)有利于整個(gè)東江流域可持續(xù)發(fā)展,但東江源對(duì)整個(gè)東江流域水資源的貢獻(xiàn)只占10%,東江流域水質(zhì)的貢獻(xiàn)主體是廣東省河源市。河源市的新豐江水庫(kù)和另外兩個(gè)大型水庫(kù)(楓樹(shù)壩、白盆珠)的總庫(kù)容約占東江流域水資源總量的60%,且一直保持著優(yōu)良的水質(zhì)。河源市全市森林覆蓋率為71.7%,新豐江庫(kù)區(qū)內(nèi)著名的森林基因庫(kù)和國(guó)家級(jí)珍稀動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)——大葉山自然保護(hù)區(qū)為國(guó)家級(jí)森林公園。由此可見(jiàn),與東江源區(qū)的定南、安遠(yuǎn)和尋鄔3縣相比,河源市尤其新豐江庫(kù)區(qū)更是實(shí)現(xiàn)東江流域水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。但是,無(wú)論是《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》[9]還是江西省開(kāi)展的《江西東江源國(guó)家級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃》(規(guī)劃尚未獲得批準(zhǔn)),設(shè)定的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)范圍都只有東江源的定南、安遠(yuǎn)和尋鄔3縣,而不包括廣東省的河源市。此種區(qū)劃方法雖然能兼顧行政區(qū)域管轄問(wèn)題,但違背了生態(tài)系統(tǒng)的完整性原則,導(dǎo)致未能納入生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的是影響東江水質(zhì)的大部分和更主要的部分,這顯然不能達(dá)到保護(hù)東江生態(tài)系統(tǒng)功能的目的,因此,建議根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性,建立跨行政區(qū)域的國(guó)家生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和相應(yīng)的保障機(jī)制,從而真正達(dá)到水源涵養(yǎng)和物種保護(hù)的目的[11]。劃定重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的目的在于明確政策作用邊界,即明確哪些領(lǐng)域是禁止開(kāi)發(fā)利用、必須得到保護(hù)的,哪些領(lǐng)域可以限制性開(kāi)發(fā),并根據(jù)區(qū)域發(fā)展功能定位享受不同政策優(yōu)惠。

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[10]周映華.流域生態(tài)補(bǔ)償中的政府間博弈:基于東江流域的分析[D].廣州:中山大學(xué),2008.

[11]徐嵩齡.“生態(tài)功能保護(hù)區(qū)”概念的行政透視[J].綠葉,2008(2):17-20.

Study on paid use of water resources and ecology compensation mechanismbased on water quality:a case study of Dongjiang River Basin

GUO Mei1,PENG Xiao-chun1,TENG Hong-lin1,2
(1.South China Institute of Environment Sciences,Ministry of Environmental Protection,Guangzhou 510655,China;2.Guangdong Academy of Social Science,Guangzhou 510610,China)

The policies and the practices of ecology compensation in Dongjiang River Basinwere reviewed.It was pointed out that the ecology compensation mechanism based on the development opportunity loss fell short of the fact that water resources belonged to our country,which was the fundamental reason for slow progress of ecology compensation in Dongjiang River Basin.It was put forward that the ecology compensation mechanism based on the paid use of water resource should be built,which was to say that the user should pay to the country and the country divert the proportion of payment to the basin protectors,thus to realize ecology compensation to water source protected area.

ecology compensation;water resources;paid use;Dongjiang River Basin

X37

A

1004-6933(2011)03-0086-05

10.3969/j.issn.1004-6933.2011.03.022

國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)(2008ZX07633-03)

郭梅(1978—),女,湖北孝感人,博士,主要從事環(huán)境政策與環(huán)境管理研究。E-mail:guomei@scies.com.cn

(收稿日期:2010-04-08 編輯:彭桃英)