高速公路的路權(quán)能交易嗎

陳憲

高速公路和航海、航空一樣，為現(xiàn)代文明作出了巨大貢獻。不同于航海、航空的是，海域、空域是天然生成，人們只要制定共同遵守的規(guī)則，就能免費使用，而高速公路則有著不菲的工程成本，所以，在公路運輸?shù)某杀局校似嚭推偷某杀就猓€有“買路錢”。這個“買路錢”到底應(yīng)該由誰來支付？這個本來并不復雜的問題，在當下的中國，確實有點被搞復雜了。

高速公路有著公共物品（亦稱公共服務(wù)）的性質(zhì)，即增加一個人享用，成本很小或沒有成本。就像在一條高速公路上，增加一輛車的正常行駛，其對高速公路的損耗是可以忽略不計的。因此，在現(xiàn)代國家，其公共主體即政府負有提供高速公路的義務(wù)和責任。如果由于在一個時期，高速公路的需求很大，國家的財政收入不足以支付修建高速公路的費用，那么，通常的做法就是貸款（或發(fā)債券）修路，收費還貸，一旦還貸結(jié)束，就停止收費，還高速公路“公共路”的本來面目。而且，由于高速公路的消費可以分割，在現(xiàn)實生活中，每輛車行駛導致的道路損耗，是按行駛里程通過汽油價格，或按年度向每輛車收取養(yǎng)路費而得以彌補的。修路成本、使用成本及其補償一清二楚，如此簡單的問題，何以就搞復雜了呢？

說白了，問題就在于將高速公路的路權(quán)作為商品交易了。由此就出現(xiàn)了以下兩種比較典型的情形：其一，收費還貸的期限已到，但路權(quán)已被賣給一家公司，這一買賣合同的時限未到，還得讓這家公司繼續(xù)收費。現(xiàn)在上海的滬嘉高速公路就屬于這一情形。到該高速公路通車15年，即2003年的時候，已累計收取通行費9億多元，是其動態(tài)投資2.3億元的4倍左右。然而，由于這條高速公路的路權(quán)被賣給了一家公司，合同期限到2023年，因此，收費口公告牌告示：收費至2023年結(jié)束。至此，大致可以推算，這條高速公路的通行費和經(jīng)營收入將達到20多億元。真是很難找到如此高收益的固定資產(chǎn)投資。

其二，以某一段高速公路的路權(quán)為經(jīng)營對象，對其進行溢價，成立上市公司。顯然，這一被溢價路權(quán)的期限，是大大超過收費還貸期限的。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國有l(wèi)6家路橋管理類上市公司。2006年，這16家公司的主營業(yè)務(wù)收入和凈利潤的平均增長速度為15.6%和29.3%。筆者在《2007年上市公司誰最暴利》一文中看到，高速公路和房地產(chǎn)、券商、名牌白酒一起，高居網(wǎng)友心目中暴利行業(yè)的榜首。

政府與公司交易路權(quán)，或以路權(quán)為經(jīng)營對象發(fā)起成立上市公司，都以賦予公司對高速公路收費的權(quán)利為前提。這里有兩個問題需要說明：第一，高速公路的路權(quán)是公共權(quán)利（公權(quán)）還是私人權(quán)利（私權(quán)）？顯然，高速公路的路權(quán)是公權(quán)。這是因為，高速公路建設(shè)在公有的土地上，其建設(shè)資金是財政資金或政府擔保的借貸資金；高速公路具有公共物品的性質(zhì)，只有當其作為公共物品存在時，才能達到效率最大化。當公共物品效率達到最大化時，也就同時實現(xiàn)了公平最大化。第二，公權(quán)可以如此這般地給予公司營利嗎？答案無疑是否定的。這些擁有高速公路收費權(quán)的公司，形成了一個自然壟斷行業(yè)：用收費權(quán)排他，不給錢就不讓過。收費權(quán)本身又有很高的進入門檻。就像美國經(jīng)濟學家曼昆所說，不擁擠的收費道路是自然壟斷。而且，高速公路是不能移動的，有收費權(quán)的高速公路行業(yè)具有典型的區(qū)域壟斷特征。正因為如此，世界各國較少有路權(quán)的市場化交易或讓高速公路上市的案例。人們擔心的是，公共權(quán)力、公共利益成為私人機構(gòu)的“搖錢樹”，在解決壟斷問題的同時，再活生生地弄出一個自然壟斷行業(yè)。不幸的是，這樣的事情在中國發(fā)生了。

在中國，政府與公司交易路權(quán)，或以路權(quán)為經(jīng)營對象成立上市公司，在他們看來有著十分充足的理由：我們有巨大的建設(shè)高速公路的需求，但是資金嚴重不足，交易路權(quán)，成立高速公路上市公司，可以迅速解決建設(shè)資金問題。中國在近20年建設(shè)起來的3萬多公里的高速公路，就是這一理由的證明。然而，就中國的實際情況而言，高速公路建設(shè)資金問題，通過銀行貸款或發(fā)行專項債券，完全可以解決；通過設(shè)立非營利性的收費機構(gòu)解決收費還貸的問題，也是最經(jīng)濟的。以目前的方式解決建設(shè)資金問題，是將一個具有公共服務(wù)性質(zhì)的問題過度市場化了。在過去的30年里，類似的問題還發(fā)生了不少。這是我們在總結(jié)30年改革開放時，必須要反思并加以調(diào)整的。

在我國，高速公路收費還有一個理由，那就是，當高速公路體系沒有完全建成，高速公路與其他公路的分工尚未形成時，不以收費設(shè)置門檻，那么，高速公路的擁堵是不難想象的。這一理由有一定的合理性。然而，即便如此，也應(yīng)當有收費期限的設(shè)定（這和收費還貸的期限大致相同）、收費標準的確定，并且有效解決因為收費而導致的效率缺失。

可以舉出一個證據(jù)，證明中國目前高速公路收費的價格過高了：已有媒體披露，高速公路收費員的工資高達七八千元。盡管這個數(shù)字不一定準確，我一時也難以證實，但由于自然壟斷的存在，該行業(yè)員工的收入過高是不爭的事實。因為，從高速公路收費這一工作所需要的業(yè)務(wù)技能和勞動強度看，其收入沒有理由比餐館服務(wù)員的收入高。但事實呢？所以，我們說，他們利用自然壟斷的高速公路營利，獲得了不正當?shù)男袠I(yè)利益。

再來看看高速公路收費引起的效率缺失。仍以滬嘉高速公路為例。在高峰時間，滬嘉的收費口排隊超過200米是一個大概率事件，超過100米幾近常態(tài)。據(jù)說，在江蘇，高速公路收費口排隊超過200米，即免費放行。滬嘉也偶爾免費放行過，那時好像排隊已達500米左右。如果說滬嘉的管理人員不想改進，那是冤枉他們，但最起碼，當下的效果仍然不理想。我記不清是在韓國還是臺灣地區(qū)，在高峰時間，高速公路收費員站在外面收費和給付收據(jù)，放行速度極快。滬嘉收費效率最高的一段時間，是在20世紀90年代的一段時期。當時高速公路和其收費都沒有聯(lián)網(wǎng)，在滬嘉的中段，設(shè)一收費口，一手交錢，一手給收據(jù)。以后，在仍然沒有聯(lián)網(wǎng)的情況下，滬嘉在一端發(fā)卡，另一端收費，就這么十幾公里要停兩次，人們都感到奇怪。也許有人會說，滬嘉現(xiàn)在已和其他高速公路聯(lián)網(wǎng)，不取卡收費怎么辦？而且，僅僅滬嘉這一段不收費行嗎？其實，這些都是技術(shù)性問題，都不難處理。譬如，在下班高峰時間，往上海方向?qū)ＴO(shè)嘉定來車的收費口，準備固定面額收據(jù)，節(jié)省電腦收費所需的20～30秒，不就快一些了嗎？

簡單小結(jié)一下：高速公路本來是公共物品，就像海域和空域是（國際的）公共物品一樣。這既是國際經(jīng)驗，也是其性質(zhì)和功能決定的。因此，政府交通主管部門要制定相應(yīng)的方案，告訴老百姓高速公路成為公共物品的時間表。即便目前仍在收費期間，其標準也應(yīng)受到限制，并根據(jù)收費期限，不斷降低收費標準，同時，要盡最大可能提高收費的效率。

（朱子軒摘自文匯出版社《美國病，中國病》一書，黎 青圖）