長沙力推社會管理法治化

祝小霖

《法治湖南建設綱要》經過湖南省委全會通過不到四個月，中共湖南長沙市委市政府提出“全力推進社會管理法治化建設”，“把社會管理法治化作為維護社會和諧穩定的根本性、基礎性工作”。

《中國新聞周刊》了解到，2011年上半年，該市已著手《長沙市社會管理法治化實施綱要》（以下簡稱“《綱要》”）的起草工作，并于今年7月提交第三屆“法治政府·南岳論壇”進行討論。由于《法治湖南建設綱要》明確提出要“營造公開、公平、公正、可預期的法治環境”，作為湖南省會，長沙市“社會管理法治化”的提法令人關注。

近日，在北京召開了《綱要》專家論證會，與會專家對此表示了肯定與期待。

走出“維穩怪圈”

2004年6月中共十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，自此，各地發力社會管理機制創新與探索。至2010年10月，中共中央政法委、中央綜治委確定全國35個市（地）、縣（市、區）作為全國社會管理創新綜合試點。

由于沒有現成的模式可以遵循，各地探索亦引發不同程度的爭議，批評最多的是，部分地方社會管理創新的實務中有將“社會管理”等同于“維穩”的傾向。

北京大學法學院教授王錫鋅在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，“維穩困境實際上是因為老百姓通過法律維權失敗了，80%的群體性事件是老百姓維權失敗后的極端行動。由此造成老百姓要維權，政府要維穩的局面”。

2011年8月22日，中央黨校下屬《學習時報》發表題為《警惕社會管理中的內卷化》署名文章，提出要正視“社會管理越加強，社會問題越增多”這樣一個怪圈。文章批評道，目前“最明顯的特點是重視事后處理勝過源頭治理，專注‘維穩卻淡化‘創穩。把社會管理簡單地等同‘問題處理，甚至不計維穩成本和后果，組織功能陷入忙碌的維穩‘漩渦”。

這種背景下，作為中共中央政法委、中央綜治委確定的全國３５個市（地）、縣（市、區）社會管理創新綜合試點之一，長沙市“社會管理法治化”將包括何種內容、舉措為各方矚目。

《中國新聞周刊》獲知，長沙提出，爭取用三年左右的時間，初步建立起切合長沙實際的社會管理法制體系，形成機構健全，體系完整、責任明確、權責統一、資源與任務相匹配、共建共享的新型社會管理體系。

主持《綱要》起草的長沙市政府法制辦主任陳劍文在接受《中國新聞周刊》采訪時介紹說，“起草《綱要》過程中，感覺社會管理創新最難的是法治化，是機制、制度的建設。”

而為何會選擇“法治化”作為試點的方向，陳劍文認為，既有法治湖南建設的環境優勢，也和長沙市近年來法治進步密切相關。

比如，“湖南人的參政意識比較強，我們在這方面就做了一些探索，明年還要對公眾參與立法作制度上的規劃。”

她說的探索，不僅包括重大決策的聽證制度、專家咨詢制度等，還包括在強化公眾參與社會管理的制度保障、構建公眾參與制度體系方面，將是否聽取公眾意見作為合法性審查的重要內容，強化公眾對社會管理重大決策后的評價監督。

另一個進步則表現在政府法治建設白皮書的發布。內容涵括執法監督、案卷評查、規范性文件出臺等方方面面，集中起來有了比較，對政府部門就有了比較大的促動。

此外，陳劍文說，依法行政的考核很管用。“雖然分值不大，但效果很好。去年有一個部門的領導班子評了三類，在法治建設白皮書被披露出來，法治方面記了0分，以后他就不能不重視法治工作”。

盡管有這些經驗，但到底什么是“社會管理法治化”，陳劍文認為，目前并無一致的意見，更沒有可操作性的規范。因此在起草過程中，重點注意了兩個問題：一是社會管理的外延不宜過寬；二是社會管理法治化不能等同于社會管理創新，也不能等同于行政管理工作的法治化。

在《綱要》（征求意見稿）的說明中，起草者認為，與社會管理創新工作相比較，社會管理法治化更注重制度的建設和執行，體現了法治化的要求；與行政工作的法治化相比較，則更注重社會管理機制的形成和突出社會管理事項的制度化管理。

這種背景下，起草者沒有采用傳統的“立法、執法、監督”三環節實現法治的模式，而是針對社會管理法治化的重要問題進行了梳理，既包括推進公眾參與社會管理決策、社會信用體系建設以及社會矛盾糾紛防范調處的法治化，也包括推進社會組織培育發展、民生權益保障公共安全、流動人口管理以及虛擬網絡社會管理的法治化。

探路“社會管理法治化”

對于長沙市的探索，多位法學界的知名學者表示贊賞。在此前舉行的《綱要》（征求意見稿）專家論證會上，法學學者對社會管理如何法治化做了熱烈的討論。

北京大學法學院教授姜明安對《中國新聞周刊》說，“現在提社會管理創新，有些地方說是創新，實際上是亂行亂試，五花八門，把法治給破壞了。不管怎么創新，都應該保障一個正確的方向，社會管理法治化這個做法正是對社會管理創新的一個保護。”

針對《綱要》，姜明安提出，“社會管理中體制的問題必須明確，上級與下級，政府部門之間，政府與社會組織之間職權要理清、職責要明確。”此外，他也認為，在推進社會管理規范化、民主化和科學化之外，還應該寫入社會管理程序的法治化。

清華大學公共管理學院教授于安則從另一個角度來分析“社會管理法治化”，使這個探索更有針對性，更有實效。他提出探討法律跟其他社會規則的關系，“法治化是從權利義務角度去闡釋，如果不能都用權利義務模式去闡釋的，就要探討，權利義務在社會管理中能夠解決什么問題，不能解決什么問題”。

于安認為，目前社會管理中的一些內容不是要完全權利義務化，比如多種途徑的糾紛解決機制。如果要發揮法治的優勢，就要考慮，是把目光放在化解矛盾上，還是社會秩序的形成上，“社會管理創新示范點不是要求全，而是要有特點。在如何法治化這個問題上要做一個戰略的考慮，理清哪些是可以權利義務化的，是可以促成社會秩序形成的。這樣確定重點，體現長沙的特點，才能達到示范點的效應”。

對于如何實現社會管理法治化，中國政法大學教授馬懷德有自己的看法，“法治化是一個過程，需要途徑。這個途徑是什么？總體看來，得有一個立法過程，如果用紅頭文件就不是法治化。”他提出應該將社會管理法治化的途徑加進去，那么立法、執法和監督這老三樣仍然需要寫進去。

此外，公正司法在馬懷德看來很有必要，“社會管理的重要內容是化解社會矛盾，很多文件寫要依法化解社會矛盾，信訪顯然不是法治化，很多時候都要找領導批示。拿法治化的途徑處理社會矛盾，仍然是司法，所以公正司法要強調。”

中國政法大學教授薛剛凌則提出地方特色的問題。她認為，“哪些是長沙市能解決的，哪些是中央才能解決的，需要理清楚，在《綱要》中，重點寫地方能解決的，這才有地方特色，才符合示范點的要求”。

王錫鋅則提出《綱要》如何具體化的問題，他認為，將來能夠操作才能保障《綱要》得到落實。

“老百姓要維權、政府要維穩”這種“社會管理”困局，王錫鋅認為，很多社會矛盾是因為法律問題的政治化造成的，政府沒有去落實法律的規定，最后很難訴諸法律途徑解決。因此，社會管理法治化提出的一個要求是，政府要認真對待法律，兌現了法律的規定就化解了社會矛盾，也就在某種意義上實現了社會管理的法治化。