審計省委書記

趙杰

中共“十七大”報告首次提出了“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，這既是正確行使權力的必然要求，又是預防腐敗的必然要求

6月10日，國家審計署公布《“十二五”審計工作發展規劃（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），提出，下一步在對副省級城市市委書記進行審計試點基礎上，將探索開展省（自治區、直轄市）委書記的經濟責任審計。

將審計級別提高到省委書記一級，此為中國首次，因此《征求意見稿》備受關注。審計署相關工作人員告訴《中國新聞周刊》，因征求意見截止日未到，該署尚未對意見予以總結整理，不過，“看外界反應，對省委書記經濟責任審計的關注度非常高”。

責任關注

審計省委書記之所以受關注，無非緣自兩個相互關聯的詞匯：權力、責任。中國的地方“一把手”，常常是有權無責、權責不統一。

這種現象顯然與上世紀初美國法學家霍菲爾德最著名的權利義務關系理論相悖。由其理論衍生的解釋認為，權力的獲得即是責任的開始，一個人在獲得管理某項事務權力的同時，因責任而產生的約束或相應懲罰風險也隨之而生。

其實，在諸多政治學者分析看來，無論是從上世紀70年代開始的西方“新公共管理運動”興起的由政府權力至上到責任至上的探索，還是近些年中國的反腐實踐，針對“一把手”權力對應責任的研究漸成重點，而經濟責任審計也因之有了現實動力和基礎。

“權力本身就是責任。”蘭州大學經濟學院教授、中國審計學會常務理事楊肅昌的總結更為簡單直白。在他看來，雖然中央對地方賦權時定位都非常明確，但后者的責任履行狀況卻一直相對模糊。由此，經濟責任審計作為黨內干部監督與管理制度的組成部分，從一定程度上彌補了這一缺憾。

據審計署公開資料，1998年至2010年10月，全國各級審計機關審計領導干部共計41萬多人。其中：黨政領導干部38萬多人、國有企業領導人員3萬多人。審計查出由領導干部直接責任造成的違規問題金額和損失浪費問題金額合計684億多元；各級黨委和干部管理、紀檢監察部門參考審計結果，免職、降職、降級、撤職和其他處分共計1.81萬人。

中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍傾向于認為，此番針對省委書記的經濟責任審計，是對“財政公開、財務公開做準備”。雖然審計作為一種技術，有可能達到一定的監督效果，但甚微。更多的是對“一把手”的行為規范和管理，因此，審計結果的公開、透明和使用無疑更有力。

據此前國家審計署總審計師孫寶厚接受媒體采訪時介紹，經濟責任審計試點中凸顯的問題主要在于部分決策程序違規，造成重大經濟損失和浪費。一些地區和單位存在財政預決算編報不真實、不完整，隱瞞轉移收入、擠占挪用資金、虛增虛減利潤、偷逃國家稅收、國有資產流失等問題。

“目前來看，要讓審計監督達到最大效果，最大的困難是缺乏足夠的支持力度。”毛壽龍告訴《中國新聞周刊》，解決的途徑一方面需要自上而下的更大支持，同時需要地方領導對自身責任的主動認識和自覺接受審計。

權力制衡

除了明確責任，立意于公眾支持的權力制衡尤為各界期待。有學者即提出，經濟責任審計是社會公眾對“一把手”的公共權力進行權力制衡的需要。

美國“憲法之父”麥迪遜說，政府是“人性最大的反照”，在組織一個以人來管理人的政府時，最大的困難在于：你必須先使政府控制管理者；其次再強迫它控制它自己。有學者因此將權力制衡理論視為西方政府績效審計發生的基礎。

權力不受制約必然導致腐敗，這是一條亙古不變的定律。為防止“一把手”因權力過于集中而濫用權力，必須采取分權和相互制約的機制。中共“十七大”報告就首次提出了“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，這既是正確行使權力的必然要求，又是預防腐敗的必然要求。

“審計監督，就是專門用于制約與監督權力的權力。”楊肅昌認為，分權與制衡作為西方政治體制的特征之一，決定了其普遍將審計機關設置在政府之外。

而審計監督之所以具有政治性，關鍵就是審計監督本身及其所反映出的種種問題實質就是“圍繞公共權力而展開的活動”。這也決定了無論何種審計監督工作，無不屬于公共權力范疇的種種問題，審計監督及其制度創新也理所當然成為權力博弈的過程和結果。

由此，楊肅昌接受《中國新聞周刊》采訪時認為，鑒于與西方的體制差異，中國的審計監督權就要結合人大制度、黨政領導體制等進行。

“但是，要讓審議監督權真正對‘一把手權力形成約束或者制衡，就一定要實現異體制衡，因為只有不同的主體范圍才可能相互有效制約。”在楊肅昌看來，首先，審計必須立足于群眾，方能生效；其次，審計結果必須為組織、人事、紀檢等部門使用，才能真正將審計監督的作用發揮落到實處。

楊肅昌認為，興起于2003年的“審計問責”本質上反映出一種“民本”思想和“有權必有責”原則，體現出政府和官員必須對公眾負責的政治文化。也正是基于此，時任審計署長的李金華才強調：“人們期待，對這些違規違法行為，必須問責，給公眾一個徹底的交代。”

有限監督

當然，審計畢竟只是一個技術工具，加之它僅僅是一個政府部門，要監督省委書記這樣的地方黨委“一把手”，權力先天不對等，這些特點決定了其監督的有限性。

正是基于此，毛壽龍曾指出，沒必要在國家立法、行政、司法三權外再設審計權。審計只是程序性的業務工作，是前三者的助手。

楊肅昌也認為，審計機關要做到的就是怎樣以客觀、獨立和公正的立場去審查問題、暴露問題，以此配合特定政治制度的運轉。“無限擴大審計監督權特別是審計處理權既不適當，也不符合法治原則。”

但是，毛壽龍同樣對經濟責任審計的作用予以承認，“最關鍵是審計程序的完善，堅持責任評價的公開性和獨立性，并推進民主監督。”做到這些，就可以使其功能發揮理想，

楊肅昌則提出要進行系統的制度安排，這個系統包括了整個黨政干部監督與管理制度。“要讓審計工作成為這一系統不可或缺的組成部分，上有中央機關的授權與委托，下有群眾和輿論參與的民主監督”，這樣才能彌補審計的先天不足。

他認為，有了中央機關大力支持的審計監督，可以確保對“一把手”責任評價時不太受到后者干預或消極排斥，從而做到基本的公正與獨立。同時，由于審計監督的重要意義在于對其結果的運用，這要求一方面將審計結果完全公開、透明，讓相應轄區內的群眾了解領導干部經濟責任的履行情況，并發揮中共黨內民主監督的作用；另一方面中央有關機關應依據該結果對履行責任不力者給以相應處罰。

就這樣一個系統的形成和相互作用，楊肅昌構思了一種圖景：審計監督作為從屬于更高政治權力系統下的一種權力，一方面，其應主要依附國家的立法、行政、司法等權力存在并發揮作用；另一方面，立法、政府、司法等權力機關則需要借助于審計監督所提供的信息來履行相應的職能職責。

毛壽龍認為，審計監督必須配合公眾監督，而輿論監督的有效發揮即為重要體現。根據《征求意見稿》，其對加大輿論監督做了明確規定，要求審計機關密切與新聞單位的聯系，增強新聞報道的主動性；并重視網絡民意，加強輿情研判和輿論引導。 ★