82憲法:推開憲政之門

申欣旺

“這一規定實際上就是中國的憲政原則，奠定了中國的憲政基礎。在中共要守法的問題上，彭真講得非常透徹，大體上就是三句話：中共領導人民制定憲法和法律，中共也領導人民遵守憲法和法律，中共自己也在憲法和法律范圍之內活動。”

1978年12月28日，受迫害13年的彭真攜家人從陜西回到北京。

文革開始后，彭真首當其沖被打倒，被撤銷了黨內外一切職務，在秦城監獄中度過9年，1975年才放出，下放到陜西的商洛山區。

“那天傍晚，當我們乘坐的伊爾18飛機在首都機場停穩后，幾百位老同志呼啦一下圍到舷梯旁。父親和老同志們一一握手。很多人都哭了。”

2011年6月18日上午，在彭真生前的住處——北京臺基廠頭條7號院中，彭真第三子、與新中國同歲的傅洋接受了《中國新聞周刊》的采訪。他清晰地記得，33年前回到北京的那一幕。

“回北京后，父親有一次在中央黨校作報告，突然停電。幾分鐘后，燈光亮起。面對‘你對文革中自己的遭遇怎樣看的問題，父親回答：‘文革就像剛才停電一樣，在歷史上只是短暫的一刻，已經過去了。全場掌聲雷動。”傅洋說，“這也符合父親的性格，不計較個人恩怨。”

但是，這段慘痛的歷史絕對不能容許再重演。

所以，當年近80的彭真被任命為全國人大常委會法制委員會主任、全面主持新時期立法工作時，他和其他老同志們形成的共識是：一定要確立憲法和法律的最高權威，以防止個人專斷。

這種共識在1978年12月的中共十一屆三中全會上上升到了執政黨的意志的高度。在會前召開的中央工作會議上，鄧小平發表講話：“為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”

不久，彭真迎來了自己主持新中國法制工作的頂峰：受命主持憲法修改。

以54憲法為基礎

1980年9月，五屆全國人大三次會議決定全面修改1978年憲法，并成立憲法修改委員會。全國人大常委會委員長葉劍英為主任委員，副委員長宋慶齡和彭真為副主任委員，委員共103名。

隨后，成立了憲法修改委員會秘書處，胡喬木任秘書長。9月17日晚，秘書處在人民大會堂天津廳舉行了成立會。胡喬木做了長篇講話，主旨是他思考已久的改革全國人民代表大會的組織體制、施行“兩院制”的設想。

時任中國人民大學法律系憲法教研室主任的許崇德就是在這個時候進入秘書處的，從此全程參與了長達27個月的修憲工作。

30年后，82歲高齡、白發蒼蒼的許崇德回憶起當年，仍記得很多細節，如時光閃回一般。許崇德告訴《中國新聞周刊》，那個時候，思想氛圍空前活躍。憲法要不要寫序言、實行什么樣的民族區域自治、要不要搞司法獨立和法官終身制、要不要取消檢察機關等等重大問題，都被提了出來。

思想解放的同時也帶來了紛爭不休、共識難達的局面。彭真就是在這樣的情況下，受命主持憲法修改工作的。

1981年春夏之交，彭真主抓的審判“林彪、江青反革命集團案”工作基本結束，由于胡喬木生病，中央決定由彭真主持修改1978年憲法。

傅洋記得很清楚，彭真當時反復強調，憲法修改必須以1954年憲法為基礎。

在此之前，1954年憲法早已被1975年憲法和1978年憲法取代。

1975年憲法是1970年由毛澤東提議制定的。對這部憲法制定的背景，許崇德認為：“文革使得民主與法制蕩然無存，這樣的亂局，即使是對于文革的發動者本人來說，恐怕在主觀上也是始料不及的。毛澤東面對這樣的困擾，或許萌生了想要設法收場的愿望，因而提出召開四屆人大和修改憲法的意見，以便把局勢重新納入正常秩序的軌道。”

但事與愿違，這部憲法卻將文革的產物固定下來。

文革結束，“兩個凡是”又起。78憲法與75憲法仍是一脈相承。

許崇德說：“1977年8月舉行的黨的十一次全國代表大會雖然宣告了文革的結束，但在理論上未能清理和消除文革的錯誤方針和指導原則，反而使它們保存并再度肯定下來，這就深重地影響到1978年3月通過的憲法的原則和內容。”

基于此，彭真堅持，這次修憲必須以54憲法為基礎。

同時，彭真也強調，修憲必須以1981年6月中共十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》為基礎，必須寫進四項基本原則。他提出，要“盡量避免引起爭論”，要從中國的實際出發。

至此，對憲法的討論才走上了尋求共識的軌道，憲法的修改工作得以順利進行。

國家主席是國家元首嗎

1981年9月1日，彭真率憲法工作班子入駐北京西郊玉泉山，集中精力修改憲法。

秘書處除秘書長胡喬木、副秘書長吳冷西、胡繩等外，十幾個工作人員都入駐玉泉山。許崇德笑稱，雖然工作比較緊張，但待遇挺高，每周回家一次，都有車接送。

“我們秘書處在9號樓，彭真在2號樓，通常到晚上他還在干活。到他房里去，辦公室里的寫字臺很小，出乎我們意料。”

許崇德回憶，當時，起草工作基本分成兩部分：一是憲法報告和序言的起草，承擔此工作的主要是“大手筆”們，有林、鄭惠、盧之超等，此三人都曾任《紅旗》雜志的編輯，并分別擔任中共中央書記處研究室經濟組、文化組和政治組的組長。二是具體條目的起草，承擔這部分工作的是全國人大常委會法制委員會副秘書長項淳一、委員顧昂然、中國社會科學院法學研究所研究員王叔文、北京大學法律系教授肖蔚云等，以及許崇德本人。

許崇德負責國家機構部分的起草。這部分的核心問題實際上是執政黨如何組織政權，關系重大。

一個重要的問題是，是否恢復國家主席的設置。

許崇德記得，1977年，他曾應邀參加北京市組織的征求修憲（78憲法）意見座談會。“我當時就不設國家主席的弊病和恢復設置主席的必要性做了半個多小時的發言，參與座談的多數同志贊同這個意見。但有一位石景山鋼鐵公司下屬某廠的黨委書記卻立即站起來表示反對，他的理由很簡單，只有一句話：‘毛主席說過不設國家主席，所以不應當設。其他人啞然。”結果，“凡是派”觀點占了上風，1978年憲法并沒有恢復國家主席設置。

這次修憲時，設置國家主席的問題終于得到了解決。但是，圍繞如何給國家主席定性，仍有爭論。

許崇德記得，關于這個問題他和彭真有過交流。“在玉泉山我們基本上天天見面。在起草的時候，給國家機構都做了定性，比如全國人民代表大會是最高權力機關。我就問彭真，國家主席的性質是不是國家元首，但他一口否認了。他不贊成是元首，并說毛主席也不贊成是國家元首。”

回去后許崇德專門查了資料，發現黃炎培問過毛主席這個問題，毛主席確實不贊同，原因卻沒說。一直到今天，憲法中也沒有明確規定國家主席是國家元首的條款。

傅洋1978年跟隨彭真回京后，在全國人大常委會法工委工作。當時彭真工作很忙，傅洋經常見不到他的面，也沒有機會跟他討論問題。但關于國家主席，彭真卻明確跟他說過。

“我記不住原話，我理解他的意思是，國家元首實際上就是一個國家的老大，我們采取人民代表大會制度和民主集中制，沒有哪一個人是老大，老大應該是全體人民。所以我們實際上實行的是集體元首制，國家主席和全國人大常委會相結合的元首制。”傅洋說。

爭議憲法監督制度

另一個引人關注的問題，是對憲法監督制度的設計。

54憲法第27條規定，全國人民代表大會的職權之一是“監督憲法的實施”。但從54憲法到75憲法、78憲法，事實證明最終都沒有發揮任何作用。

這一次，專門的憲法監督制度設計被提上討論日程。

1981年2月28日，憲法修改委員會秘書處起草了《憲法討論稿》。后來，又相繼形成了4月1日的第三次討論稿，4月20日的第四次討論稿，5月1日的第五次討論稿。

許崇德說，我們當時考慮，美國那種最高法院作為憲法監督機關的模式不合適，應設立全國人民代表大會憲法委員會來作為憲法的監督機關。

第三次討論稿提出了兩個方案。第一個方案是，憲法委員會的地位與全國人大常委會相當，僅對全國人民代表大會負責并報告工作，專門負責審理違憲問題。第二個方案是，憲法委員會的地位低于全國人大常委會，對全國人大及其常委會負責并報告工作，協助全國人大及其常委會監督憲法的實施。討論后，多數意見傾向于第一個方案。

5月份的第五次討論稿與這個方案相比又有了新變化。

第二章“國家機構”中，第三節是“全國人民代表大會憲法委員會”，排在“全國人民代表大會”“全國人民代表大會常務委員會”之后，“國家主席”和“國務院”之前。

憲法委員會被賦予的地位之高，可想而知。

接下來，這一節從第82條至第86條，用五個條文對憲法委員會進行了設計。其中，第82條規定：“全國人民代表大會憲法委員會是全國人民代表大會審理違憲問題的機關。”第84條中規定：“全國人民代表大會憲法委員會行使下列職權：（一）對于不符合憲法的法律、法令，可以提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會審議，使該項法律、法令和憲法相一致。（二）除法律、法令外，對于不符合憲法的其他法規，有權加以改變或者撤銷。（三）審查和處理國家機關的違憲行為。”

從條文來看，這樣的制度設計已經涉及憲法監督的方方面面。

討論稿在這一節的標題下附了這樣的說明：“本節是新增加的，如果被采用，則應對本稿其他有關條文作相應的修改。”

但最終，在經歷了長久的討論之后，由于爭議較大，這一方案沒有被采納。

最后通過的版本，是在全國人大和全國人大常委會的職權中分別寫入“監督憲法的實施”和“解釋憲法，監督憲法的實施”。

傅洋告訴《中國新聞周刊》：“彭真的一個基本思路是：憲法的規定通過具體立法的完善來落實，由全國人大常委會監督法律的實施。在他看來這是一個比較好的方案。”

“這實際上就是中國的憲政原則”

1982年4月21日，憲法修改委員會第三次全體會議通過了憲法修改草案，將之提交全國人大常委會。

4月26日，全國人大常委會決定：公布憲法修改草案，交付全國各族人民討論。

這次全民討論，有幾億人參加，持續的時間比54憲法草案的全民討論還長了1個月，達四個月之久，規模之大、群眾熱情之高，前所未有。據許崇德所知，僅在西南邊陲的貴州省，就組織了2286次討論。

呼和浩特制鎖廠有位叫王銀祥的工人給全國人大寫信，提出了有關土地利用問題的四點建議。信寄出之后，他又怕郵遞行程太慢，錯過時間，第二天便趕到郵局，用月工資的四分之一發了一封近200字的電報闡述自己的建議。

全國人大憲法工作小組收到王銀祥的建議后，決定采納他意見中的一點，把憲法草案第9條第2款的“國家保障自然資源的合理利用”修改為“國家保障自然資源和土地的合理利用”。

1982 年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了憲法，公布施行。這一天，后來成為全國普法日。

許崇德認為，這次憲法修改，一個重要的成果就是規定國家主席、副主席等重要職務連續任職不得超過兩屆，史無前例地廢除了領導人終身制。

人大常委會本身也得到了改革。彭真主張，人大常委會組成人員不能兼職。過去人大常委會委員大都是兼職，所以不可能把全部精力集中到人大常委會的工作上來。因此，82憲法的第65條做出規定：“全國人民代表大會常務委員會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。”

傅洋認為，82年憲法最大的亮點，在于解決了執政黨與法律的關系問題。

全國人大常委會法制委員會原秘書長岳祥曾回憶：“彭真強調憲法是根本大法，任何人不能超越。憲法草案寫完后，他又加進去了這方面的內容。”

傅洋對《中國新聞周刊》表示：“這一規定實際上就是中國的憲政原則，奠定了中國的憲政基礎。在中共要守法的問題上，彭真講得非常透徹，大體上就是三句話：中共領導人民制定憲法和法律，中共也領導人民遵守憲法和法律，中共自己也在憲法和法律范圍之內活動。”

也就是，法律面前人人平等。

“法律面前人人平等”這一原則曾被寫入54憲法，但在75憲法和78憲法中都被去除了。82憲法又恢復了該條規定。

傅洋說：“在彭真的觀念中，按照法律辦事，就是最大的憲政。彭真曾說，十億人民養成人人遵守、維護憲法和法律的習慣，同違法和破壞憲法和法律的行為進行爭斗，這是一個偉大的力量。”

82憲法通過之后，彭真主持全國人大常委會會議時，作為開場白，常常翻開《憲法》，鄭重宣讀第57條和第5條：

“全國人民代表大會是最高國家權力機關……一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律……任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”

（實習生婁艷雪對此文亦有貢獻。）