淺議如何加強灌區建設與管理

單浩浩 陳慶括 祝振強

一、灌區概況

潑河灌區是一座大型灌區，位于河南省信陽市中南部。灌區工程建于1969年，1973年正式發揮效益。灌溉光山、潢川兩縣10個鄉鎮，115個行政村，受益人口32.4萬。灌區引水源為潑河水庫，以自流灌溉為主，設計灌溉面積31.12萬畝。干渠全長77.8km，渠道設計流量29m3/s，加大流量35m3/s，現有自流支渠23條，提灌支渠5條。工程建成至今累計供水16億m3，發揮效益12.96億元，對促進光山、潢川兩縣農業經濟的發展，改善灌區群眾生產、生活條件都發揮了巨大的作用。

潑河灌區工程建于文革時期，經過40多年的運行，存在著許多亟待解決的問題：一是灌區續建配套與節水改造工程開工較晚，骨干渠道工程隱患較多；二是灌區工程存在著末級渠系不配套、不完善的現象；三是管理設施落后，無法保證現代化灌區管理發展。

二、灌區續建配套與節水改造工程建設初顯成效

1.提高了灌溉水利用率和水費征收率，減少了水事糾紛

經國家計委、水利部立項，潑河灌區續建配套與節水改造工程規劃總投資14830萬元，2006年工程開始實施，目前潑河灌區已分別完成三個年度共五期的工程建設，完成投資已達5100萬元。2008年底，在已完成下達工程投資5100萬元的基礎上，響應國家加大灌區改造的政策，灌區規劃修編為2.3億元，并上報末級渠系節水改造規劃項目。通過技改，已整修干支渠18.4km，襯砌干支渠9.3km，滑坡處理1.67km，干支渠建筑物241座，管理房改造8處。渠系水利用系數已達到0.43，較項目實施前灌區渠系水利用系數0.38提高了5個百分點。

在工程運行管理改革中，管理單位借鑒先進灌區管理經驗，根據自身實際，于2006年在部分支渠或斗渠試行了“水管單位+用水者協會+農戶”的管理模式，通過協會運行，實現了節水增效、農民水費負擔降低、工程運行良好的效果。

渠道節水改造和運行改革以后，農民用水由用水者協會與供水單位簽訂供水合同，供水價格的制定充分征求協會的意見。在水費收取方面，用水者協會根據斗渠或泵站出水口計量設施顯示的水量向用水小組收取水費，用水組組長負責本組各用水戶之間的水量分配，并按方收取水費上繳協會，協會留下田間工程運行維護費后，剩余部分上繳供水單位。從這幾年用水協會參與灌溉管理模式運行后的供水數據統計來看，畝次灌水量由200m3減為80m3，水費征收率從10%提高到80%，水事糾紛從以前的每年數十起降為零起。

2.促進了工程管理規范化，提高了工程完好率

項目實施以前，供水主要依靠行政命令，尚未建立起符合市場經濟要求的現代化灌區模式，灌區水費一直維持在供水成本以下的低水平，工程的管理沒有步入規范化的軌道，致使工程“有人用，無錢修”。項目實施后，管理單位積極探索新的運行管理機制，進行了大膽改革。一是明晰產權。流量在1m3/s以上的干支渠由供水所管理，田間工程由農民用水者協會管理。二是增強服務意識，明確管理責任。水管單位實行定渠段、定人員、定標準、定任務、定維修經費的改革措施，使骨干工程的工程管理水平得到了進一步提高。三是保護協會的自主管理權，使協會能夠按照章程的規定，享有充分的用水權利，同時履行維護田間工程、交納合理水費的義務。四是定期對協會成員進行田間工程運行管理方面的義務培訓，制定科學灌溉制度，提高節約用水和自主管理的意識。通過以上措施，大大促進了工程管理的規范化，近幾年，新建工程完好率達100%。

3.促進了水資源的合理開發利用，改善了生態環境

工程實施前，由于渠道破損，供水多年受安全運行要求限制，供水量較小，導致灌區地下水位降幅逐年增大，生態環境遭到了嚴重破壞。工程實施后，特別是田間工程運用頻繁，增強了灌溉、補源雙重功能，有效地改善了土壤結構，培肥了地力，為項目區農業的可持續發展創造了條件。

三、灌區建設管理的主要做法

1.轉變觀念，充分認識灌區的地位和作用

灌區在農業生產中的地位和作用舉足輕重。不僅在保障農作物灌溉用水，實現農業增產增收，為農業保駕護航，發展灌區經濟上，而且在保護生態環境，改善群眾生產生活條件，提高人們生活水平上都產生了積極的作用。盡管灌區內旱災較為頻繁，但因為有灌區作強大后盾，農業生產仍然保持了良好的上漲勢頭，年均糧食增長率達17.5%，灌區人畜飲水也得到了保證。

2.加強領導，科學管理

在組織領導上，嚴行項目法人負責制，上級部門高度重視項目建設工作，成立大中型灌區節水續建配套建管局，項目單位成立建管處具體負責項目建管任務。

在技術管理上，一是按照《大型灌區續建配套項目建設管理辦法》的要求，編制可研報告和年度實施方案，經過專家評審，比較工程建設的技術方案，進行詳細的經濟財務分析，做到工程設計合理、科學、經濟。二是搜集灌區多年以來的降雨資料、調查灌區內農作物種植結構、不同農作物不同生育期的蒸騰蒸發量等資料，依此來進行灌區水量平衡，經過分析研究，最終確定調度方式，為合理開發利用灌區內的水資源提供技術保障。三是深入實地調查農民對實施節水改造工程的看法，向農民宣傳工程建設的內容和意義，取得群眾對項目的支持。

在資金管理上，設立專賬，做到專戶儲存，?？顚Ｓ谩５胤脚涮踪Y金由財政部門負責籌集，保證足額及時到位，確保工程順利進行。充分發揮財政、審計、監察部門監督職能，確保資金發揮最大效益。

3.規范制度，為建設優良工程提供保障

為使工程建設管理工作走向制度化、標準化和規范化軌道，灌區制定了一系列規章制度，如灌區建設管理規章制度、質量與安全管理規定、施工手冊、招標投標管理辦法、資料檔案管理辦法、資金財務管理辦法及驗收細則等，編制了各種崗位目標責任制、獎懲等多項制度，為項目順利實施和按期完工提供了有利保障。

4.銳意改革為灌區可持續發展提供動力

（1）水管體制改革。2008年潑河水庫及灌區完成了水管單位體制改革，改自收自支事業單位為準公益性事業單位，實行人員定編、工資及工程維修養護經費財政供給，管養分離，從根本上解決了管理人員工資和工程維修經費保障問題，理順了管理體制，調動了水管單位職工的積極性和主觀能動性，供水服務意識得到進一步增強。

（2）工程管理。建立潑河灌區工程防汛抗旱調度指揮機構、健全統一管理制度。流量在1m3/s以上的干支渠全部由水管單位管理，田間工程由農民用水者協會管理。明確管理責任，水管單位實行定渠段、定人員、定標準、定任務、定維修經費的工程管理辦法。田間工程管理由用水協會召開代表大會，在水管單位的指導下，制定田間工程管理辦法，做到工程管理無真空、無缺位。

（3）用水管理。積極推行用水戶參與式管理，于2006年成立了多家用水者協會，規范《用水者協會章程》，明確了農民用水者協會的權利和義務。進一步完善工程管理養護各項規章制度，嚴格目標考核，建立有效約束、激勵機制，確保骨干工程安全運行。積極推行水價改革，在充分考慮用水戶的承受能力前提下，以公開、公平、誠實信用為原則確定合理供水價格，按方計收水費。在制定供水價格時，舉行由政府物價部門和水利部門主持，供水組織和用水者協會代表參加的聽證會，由供水組織代表陳述水價中所包含的各種費用，用水者協會代表提出意見，主持者現場評判，最后，由物價部門將雙方達成一致的水價以文件的形式下發執行。

（4）水費征收。由以前鄉鎮代收水費上交水管單位形式改為用水戶直接上交水管單位。減少了供水及水費征收環節，水資源利用率得到提高，水費負擔降低，并且水費征收到位率由以前的10%提高到目前的80%。

五、下一步措施

一是對協會會員進行灌溉管理、科學灌溉、配方施肥、推廣良種、節約用水方面的培訓，全面提高用水戶素質，為灌區改革的成功實施奠定堅實的基礎。

二是繼續改革工程管理體制，實行“抓大放小”，管好骨干，放開田間，抓好深化改革工作。灌區干渠以上骨干工程全面推行“六定”責任承包管理，田間工程按照明晰所有權、拍賣使用權、放開建設權、搞活經營權的方針，結合灌區實際情況，重點推行灌區農民用水合作組織、承包、股份合作制等管理模式。

三是繼續改革供水體制，變被動供水為主動供水、經驗供水為精確供水、間斷供水為持續供水、單純向農業供水為多方向供水。全面取消用水戶通過鄉鎮政府報水、由鄉鎮政府向水管單位要水的傳統做法，推行合同供水，供水合同由灌區供水單位同經營者或農民用水者協會直接簽訂，規定雙方的權利和義務。干渠實行流量包段，建立灌溉預報系統及精確灌溉示范區，并靈活調度、科學利用汛期棄水及灌溉尾水。

四是繼續改革水價和收費體制，按照物價部門核準的水價，水費按基本水費加水量水費計收。建立基本計價點，按渠道級別分級定價，逐步由現行水價過渡到成本水價。水費由鄉鎮代收改為灌區供水單位或田間工程經營者向用水戶直接收取。

五是繼續改革投入體制，積極走社會化辦水利路子，發展民營水利，實行國家、地方、集體、個人共同出資，多渠道、多層次、多元化籌集建設資金，明確工程分級管理、分級建設的責、權、利。積極爭取國家對干渠、支渠等骨干輸水工程投資，地方財政配套相應資金；其他各類工程由集體和群眾自籌資金建設配套，大力發展民營工程和股份合作制工程。

六是建立灌區管理考評長效機制，督促灌區管理不斷提高水平。灌區建設管理工作并非一朝一夕，要實現灌區可持續發展，必須建立管理考評機制，健全考評機構，規范考評辦法，量化考評依據，切實促進灌區管理工作再上臺階■