中國戰略資源儲備系統建立機制研究

蘇 文

(中國地質大學 (北京)地球科學與資源學院,北京100083)

我國戰略資源 (本文指戰略性礦產資源)已探明儲量人均占有量僅為世界人均占有量的58%,部分重要金屬礦產的人均儲量不足世界平均水平的1/5。戰略資源探明儲量少、國內供應程度低、對外依存度高、缺乏安全保障。隨著我國社會經濟的迅速發展,戰略資源需求持續增加。主力資源如煤炭的生產集約化程度低、資源利用效率低、季節供需及運力矛盾突出;短缺資源供需缺口快速擴大,短腿更短的狀況加劇;優勢資源如鎢、稀土等因過度開發,優勢不優狀況顯現。在這種背景下,如果不能建立有效、完善的戰略資源儲備系統,建立在高對外依存度基礎上的國民經濟安全風險將無法規避。戰略資源儲備是以保障國家安全為宗旨,儲存對國家安全和國民經濟可持續發展具有深遠影響和作用的戰略性礦產資源,以備危機和非常時期利用的國家和社會的行為體系。戰略資源儲備既是一國綜合國力的實際體現,也是國民經濟穩定發展的基礎[1]。實現戰略資源的合理儲備是實現國家資源全球配置戰略的重要保障,是國家政治安全和經濟安全的重要防線,是實現國家宏觀調控和可持續發展的重要形式[2]。

1 戰略資源儲備機理

戰略資源儲備包括增加儲備、保持儲備和釋放儲備三個階段的動態過程。現階段戰略資源儲備的對象包括主力資源、短缺資源和優勢資源,儲備的形式分為產品儲備和產地儲備,儲備的組織分為國家儲備和社會儲備。戰略資源儲備形式主要分為產品儲備和產地 (也稱基地)儲備兩類。產品儲備是指已經開采出的原料礦產或冶煉加工成品、半成品的儲備。產品儲備是戰略資源儲備的最傳統、最主要、最直接的形式。原油和成品油的儲備均屬產品儲備。

產品儲備特點是便于操作、供應及時、應急能力好,但儲備成本高、運營管理復雜。產品儲備的功能主要是為了保障中短期供應中斷或不足,平抑價格的過度波動,穩定大區域或全面市場。產品儲備主體可以由政府、公共機構和企業共同投資。吸儲的形式可以是現貨,也可以是期貨或者現貨期貨組合。產品儲備的對象是已經開采出的原料或冶煉加工完的成品、半成品,在市場出現供應中斷或者價格出現異常上升時,可以迅速投放市場,平抑價格,緩解供應緊張局勢;其次,產品儲備具有較高的靈活性。儲備礦種、儲備規模、增儲渠道不受資源地制約,可以根據國際國內兩個市場的變化,靈活確定儲備方案;再次是可以實現政府、企業、民間的多元儲備主體;最后是儲備形式多樣化。

產地儲備是后備戰略資源開發基地的一部分。后備戰略資源開發基地是指經過地質勘查劃定蘊藏有或可能有戰略資源的地區。這些地區一部分需要繼續開展地質工作,直至開發利用;一部分則為了經濟社會的可持續發展,應對未來需求,或當前開發技術不可行、開發不經濟,為了盡可能地提高資源的利用效益,實現資源的合理配置而儲備起來,作為戰略保留基地,留待以后勘查、開發和利用。這種行為稱之為戰略資源產地儲備。產地儲備的功能是保障國家中長期的經濟安全和國家安全,實現可持續發展。產地儲備的主體主要是政府,一般來說,資源基地儲備的實現途徑分為規劃儲備和礦權儲備。產地儲備的優點一是可以節省儲備建設成本,便于管理;二是有利于資源的安全儲存;三是儲備規模調節幅度大,可以通過增儲、輪換和梯次動用等方式實現儲備規模的大幅變化;四是產地儲備具有威懾作用,有利于增強在國際資源價格談判中的砝碼;五是可提高資源的開發利用效益,當技術、經濟條件具備時再行開發能更有效地減少資源浪費;六是對經濟社會發展保障時效長,調整資源代際分配,有利于資源可持續開發利用[3]。

戰略資源儲備具有科學性、預見性和長期性三個特點。科學性即儲存的礦種選擇要有科學性(表1);預見性是指要根據儲備目的的不同和資源形勢的改變適時調整儲備資源的種類和規模;長期性即長期儲存。現階段,我國產品儲備與產地儲備規模的合理組合還須科學權衡。一方面,我國處于工業化中盛期,需消耗大量大宗資源,需儲備更多應急能力強的產品;另一方面,我國現階段國力還不夠強大,需要可持續發展的資源保障,儲備成本低的產地儲備又顯得更為迫切。所以應該權衡設計產品儲備和產地儲備的組合結構。

表1 戰略資源儲備作用及行為機理

2 國外戰略資源儲備的經驗與啟示

全球很多早期工業化國家如美國、法國、英國、瑞典、瑞士、挪威、芬蘭、德國、日本、韓國等十幾個國家均建立了相應的戰略資源儲備制度。這些國家無一例外,都是經濟較發達國家。其中,美國是資源國的代表,而日本則是資源匱乏國的代表,這對我國建立戰略資源儲備具有重要的啟示和借鑒意義。

美國是世界上第一個正式建立國家戰略資源儲備的國家。早在1939年美國就開始實行重點礦產品儲備,制定 《戰略物資儲備法》對本國的石油、煤炭、稀土等只探不采,儲備長期從國外低價購買[3]。到1985年儲備的戰略資源達到 63類93種,包括石油、鈾、鋁、銻、鉻、黃金等重要礦產。美國憑借其強大的軍事、經濟實力,已建立起面向全球多層次、多渠道的戰略資源全球配置保障體系和龐大的戰略資源儲備體系。隨著國內外資源供需形勢變化,不斷增加資源儲備品種,并逢機大量購買全球廉價的戰略資源。美國在第一次石油危機發生前就廉價豪取發展中國家的優質資源,使其經濟得到空前發展。美國戰略石油儲備系統的運行管理方式是,政府制定規劃和政策,委托民間機構進行日常運行的管理。聯邦戰略石油儲備辦公室設在能源部,由一位能源部部長助理主管,負責儲備政策和規劃;項目管理辦公室負責具體項目的實施、運行管理。戰略石油儲備辦公室與民間公司簽訂管理和運行合同,由其負責儲備的日常運行、維護和安全保護。礦產資源戰略基地儲備制度中明確表示,在為國家目的而保留的含礦土地內,允許勘查,但除非緊急情況發生,否則不得開發。勘查工作的資金一般來源于國家專門預算。國家地質調查機構負責執行這些預算并完成或委托相應工作。

日本1972年建立石油儲備制度,1983年又建立稀有金屬儲備制度和基地,稀土的儲備量可用20年。日本的戰略資源非常匱乏,能源礦產和重要金屬礦產的進口依存度超過90%,是典型的依靠本國發達的工業和先進技術,充分配置國際礦產資源和其他重要原料,生產和制造高附加值產品出口,從而發展本國經濟的國家[4]。日本的戰略資源儲備始于1983年,儲備種類有石油、煤炭、鎳、鉬、鉻、稀有金屬和稀土原料等。已建成國家石油儲備基地10座,石油儲備目標為半年國內消費量,稀有金屬儲備為60天消費量,同時還廣泛進口戰略資源的初級產品。日本礦產資源儲備的管理在體制上形成了清晰的決策層、管理層和操作層,并通過法律文件明確規定各層次的職責,運行機制也相對完善。

制定儲備法是各國實施戰略資源儲備制度的前提,也是實施戰略資源儲備制度的重要保障[5]。國外戰略資源儲備立法主要有綜合儲備立法、行業儲備立法、戰略礦產單獨立法。綜合儲備立法主要特征是儲備對象比較廣泛,重要戰略物資和關鍵戰略物資都包括在內。行業儲備立法的特征是國家制定的與戰略資源相關的行業、產業法規中規定的礦產資源儲備的內容,不同種類資源儲備的法律規定相應地分散在有關的行業和產業法中。其優勢在于儲備與產業相結合,便于實施和操作。戰略礦產單獨立法。它是針對重要的戰略資源制定專門的儲備法律。如美國的 《能源政策和保護法》、日本和德國的 《石油儲備法》等。

國外戰略資源儲備的一個重要發展趨勢,是將儲備與生態建設和環境保護有機結合起來。我國在戰略資源儲備過程中可充分借鑒這個制度。出于調整我國優勢資源過度開發的狀況,可以借鑒這個制度來實施優勢資源的保護性開發。中國的優勢資源出口一直以原料型產品為主,既沒有體現應有的技術價值,也不利于資源保護[6]。鄧小平曾說 “中東有石油,中國有稀土”。充分表明中國稀土等戰略資源的重要地位[7]。一直以來我們對稀土資源的保護利用和技術創新不足,沒有發揮稀土在資源外交中的作用。20多年來,美國、歐洲、日本、韓國等國采取逢低吸納、逢高打壓的策略,從中國進口大量的稀土,其中大部分都作為其國家的戰略儲備。他們早就明白,只有足夠的稀土資源儲備才有能力制造高科技產品、才能研發和制造精密制導武器[8]。隨著稀土在全球的用途越來越廣泛,世界最大的美國芒廷帕司和貝諾杰稀土礦、加拿大托爾湖和霍益達斯湖稀土礦、澳大利亞韋爾德山和諾蘭稀土礦等早已處于關閉或半關閉狀態。

中國從貿易權利對等原則對戰略性資源充分遴選的基礎上,制訂科學的開發利用排序,進行合理的出口配比,對不可再生、脆弱性及供給性極強的稀土等戰略性資源進行保護性開發和儲備,有利于維護全球資源市場的穩定和有序發展。同時,我國應對國內緊缺的如石油、富鐵礦、鉀鹽、金剛石等國外富集資源盡快盡多獲取和儲備;對一些目前雖不急缺、但國內保證程度不高的戰略資源,應適時配置和儲備。

3 中國戰略資源儲備系統的建立機制

中國戰略資源儲備系統的建立需要結合國情綜合考慮儲備目的、儲備功能、儲備類型、影響因素以及國外經驗等進行科學規劃和周密部署。我國戰略資源儲備應根據兩種儲備形式的優缺點、結合不同礦種特點、考慮現階段國力和資源需求趨勢,確定儲備礦種、儲備形式、儲備形式及儲備規模。

3.1 戰略資源儲備系統的建立原則和法律保障

建立我國的戰略資源儲備系統,必須堅持保障優先、適度超前、量力而行、合理布局的原則。

保障優先是指戰略資源儲備須依據資源的供需趨勢,結合國情合理制定儲備目標。適度超前是指充分考慮我國當前和未來經濟社會發展走向科學制定戰略資源儲備規劃。在長遠目標與近期目標相結合的基礎上有計劃進行戰略資源儲備,將重要礦產資源分期分批納入儲備序列。量力而行是結合國力、國情、資源條件,分析國際國內經濟社會發展狀況、資源儲量及質量、資源分布特性、資源市場供需趨勢,因地制宜地制定儲備目標、儲備方案和管理措施。合理布局是指儲備的布局要兼顧國家與地方的產業布局和產業規劃,根據國內戰略資源的分布狀況、布局特點,將資源儲備布局納入國家和地方經濟社會發展的整體規劃中,動態設立和劃定儲備功能區,努力實現儲備簡單化、低成本化和社會和諧化。

為了保障礦產資源儲備的順利實施,必須盡快建立我國戰略資源儲備的法律體系。我國戰略資源儲備尚處于起步階段,缺乏儲備制度和實踐經驗。通過借鑒國外儲備立法形式,我國比較適合采取戰略資源單獨立法,即首先對某一類或某幾種戰略資源進行儲備立法,然后隨著儲備制度的實施不斷完善儲備立法體系。

3.2 建立科學的儲備結構和礦種規模

戰略資源儲備是從國家安全角度建立的儲備系統,不同于普通商業儲備[9]。因此,應該建立以國家儲備為主、民間儲備相輔的模式,積極運用財政、金融手段,鼓勵企業參與戰略儲備,建立起多層次的國家戰略資源儲備系統。借鑒日本的經驗,通過立法規定企業在正常的商業儲備之外,承擔一定的戰略儲備義務。

高效的儲備系統必須建立在科學合理的儲備結構和礦種規模之上。而在確定資源儲備結構前,首先應明確礦產地儲備與礦產品儲備的關系：一般來講,產地儲備是產品儲備的接替形式;產地儲備應急能力差,但資源保護作用強,優勢資源盡量采取產地儲備;產品儲備應急能力強,但儲備成本高,儲備規模有限,資源保護作用弱,短缺資源應以產品儲備為主。但對于開采不經濟、技術不可行的短缺資源,則應以保護為主,實行產地儲備。要綜合考慮戰略儲備的比較成本,根據當前和長遠經濟發展的需求和儲備資源的性質進行儲備結構調整。

明確儲備資源的種類及其儲備規模是實施戰略資源儲備的重要步驟。戰略儲備種類的選擇要對資源動態和供求形勢進行正確的判斷和預測,在確定種類的同時就應確定增加儲備、保持儲備和釋放儲備的行為。

戰略資源儲備規模是根據國內資源耗竭狀況、進口依存度、綜合國力、海外儲量、全球供需趨勢、國際配置能力和資源品位、政治態勢、風險概率、獲取成本等因素來確定合理的儲備量。產品儲備規模可依據未來國內需求并參照國外同類儲備規模加以確定;產地儲備可以依據產地的開發程度選擇不同的核定規模。確定產地儲備規模可以以產品儲備量為參照,根據國內生產形成產能的損失率反推確定儲量。一般來講,產地儲量應大于產品儲量。儲備結構、儲備規模和儲備布局都是動態變化的,儲備背景的變化和開發技術的進步決定了產地儲備應該具備布局調整和梯次動用的機制。

3.3 建立高效率的運行機制與管理體制

國外戰略資源儲備一般都設立了專門機構進行戰略資源儲備的管理工作,有一套較為完整的管理體制[10],這些管理體制一般是由決策層、管理層和操作層組成的運行及管理系統。

我國現行戰略資源儲備系統沒有實行統一管理,礦產儲備和石油儲備分別由兩個部門負責。借鑒國外的成功經驗,結合中國國情,建議由高層機構統籌考慮統一戰略資源儲備管理體制,使儲備系統得以有效運行。這樣可有效協調產品儲備和基地儲備的規模和結構,從而保障國家安全和實現經濟社會短期、中期和可持續發展的不同目標,科學安排產品儲備和基地儲備的規模、布局和結構。

根據我國的政治體制,可考慮成立國務院直屬的與能源委員會平行的資源委員會,對儲備規模、儲備結構、儲備布局、儲備行為等進行決策,統一協調全國的儲備工作。資源委員會、能源委員會對國家發改委下屬的國家能源局和資源儲備局行使宏觀管理職能。能源局和儲備局根據儲備對象和儲備形式的不同,分別行使石油儲備、礦產儲備、基地儲備等職能。各部門之下分別設立儲備管理機構作為執行層實施石油儲備、礦產儲備、物資儲備、儲備庫、儲備基地、儲備通道、 儲備基金、儲備公司等的運行和管理 (圖1)。

圖1 國家戰略資源儲備系統結構圖

戰略資源儲備公司是市場運作的基本單元,在礦權收購、儲備產地輪換或梯次動用時主導市場交易。儲備公司有別于一般公司,即不以贏利為目的,實現儲備規模的動態穩定,根據國家規劃和管理機關指令,調整儲備結構、規模和布局。

3.4 我國石油儲備系統

2002年原國家計委啟動了石油儲備基地建設。2003年國家石油儲備辦公室正式開始運作。2005年國家四大石油儲備基地公司成立。2007年成立國家石油儲備中心,運作模式類似國儲糧、國儲棉,即受國務院委托以國有獨資方式進行國家儲備的管理和自主經營。

國家石油儲備基地共規劃三期,第一期1200萬t,第二期2800萬t,第三期2800萬t。首批石油儲備基地已在浙江鎮海、山東黃島、浙江舟山和遼寧大連建成 (二期已在海南、湛江等地建設)。首批儲備規模加上商業儲備的總動態儲能已超過30天全國消費量,三期完成后儲能將超過90天使用量。我國現建立的石油儲備管理系統尚存缺陷,各子系統職能也不明確,須進一步調整和完善。

4 結語

戰略資源全球分布的不均勻性和在國家安全體系中的重要性,決定了各國都必須重視戰略資源的有效獲取、儲備和保護問題[11]。一個主權國家只有穩定地儲備一定量的戰略資源,才能確保國家的生存與發展在緊急情況下不受制于人。

戰略資源儲備系統的管理是一個復雜的動態過程,數據多,更新快,收集匯總難,建立與之相適應的高效的資源儲備管理信息系統是關系到儲備系統機制的正常運行。國家戰略資源儲備信息系統應該有安全庫存預警功能,提示儲備產品市場供需形勢和儲量增減信息,以適時補充或輪換,形成一個儲備結構不斷優化,品種不斷更新、規模總量相對穩定的優良儲備系統。

國家是我國戰略資源儲備的主力形式,儲備資金的來源也應以政府為主導、多渠道籌集,可以成立專項儲備基金或啟動支持預備資金。鑒于中國的資源儲備剛剛起步的現實情況,現階段應以預算撥款和外匯儲備渠道為主要來源;今后再將資金渠道擴大到國家儲備債券及征收消費稅等渠道。

建立與我國當前經濟發展形勢、戰略資源供需形勢以及儲備規模相適應的補償機制,保障國家規劃與地方利益的協調發展,促進戰略資源儲備的順利進行。實現產地儲備的特別礦權制度,取消最低勘查投入規定,推行減免儲備勘查價款制度。通過稅費調節或轉移支付推行產地儲備補償機制。鑒于資源開發對不同地區的經濟貢獻程度不同,劃定儲備基地對不同地區的經濟影響程度也不同,因而對儲地政府及民眾的補償也要有梯度和差異,體現補償機制規范性和合理性。

總之,短缺性戰略資源應側重產品儲備,主力性和優勢性戰略資源應側重產地儲備。產品儲備一般選取原礦或上游產品相對合適,以原礦和精礦為主;優勢資源儲備以出口量較大的產品為主。優勢資源儲備應進行優質產地儲備;短缺資源由于對外依存度高,須進行非優質產地儲備。

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