美監管不刻意追求充分競爭

本刊記者 | 舒文瓊

在寬帶設施不盡如人意、普遍服務未有效實現、部分運營商盈利欠佳的情況下，美國電信監管機構將不再刻意追求充分公平的競爭。

>>面對Comcast、Google等新興勢力的崛起，美國電信管制機構有必要重新審視監管思路和方向。

轟轟烈烈的at&t收購T-Mobile一案現在進入了最后的關鍵階段——at&t已將收購請求遞交美國聯邦通信管理委員會（FCC），等待FCC的最終裁決。至于FCC會為了防止壟斷而駁回請求，還是會為了促進移動通信業的發展而通過該請求，目前仍然不得而知。

對于FCC最終判決的猜測，也引發了人們對美國電信監管政策的思考：向來促進自由、公平競爭的美國政府是否會出于對整個行業發展效率的考慮而允許并購的發生？

公平競爭是主要原則

美國是一個崇尚自由平等的國家，在電信行業，美國監管機構也在積極推進公平競爭，提升普遍服務水平，以保護消費者的利益，這些是美國電信業多年以來持續不變的原則。

例如，1984年美國政府強行分拆at&t，其目的就在于打破at&t的壟斷地位，促進充分的市場競爭；1996年美國政府打破業務和部門分割，允許本地電話市場和長途電信市場運營商相互進入，并且取消了電信、信息及有線電視業之間的政策性壁壘，也是為了促進這些市場的充分自由競爭。“鼓勵競爭是美國電信監管機構所堅持的原則，這種方向性的原則美國政府不會輕易改變。”工信部電信研究院司先秀認為。

美國政府促進公平競爭的策略限制了傳統運營商的壟斷地位，為新興勢力提供了便利，它們也得以快速崛起。例如，在1996年新的電信政策出臺后，以Comcast和時代華納為代表的CATV運營商異軍突起，不僅鞏固了在電視領域的優勢，而且在電信業務方面表現突出，例如美國2010年新增的寬帶用戶中，Comcast就占據了一半左右的比例。此外，美國政府為提升普遍服務水平、推動市場充分競爭而對VoIP采取了鼓勵的態度，以Google為代表的VoIP運營商得以迅速成長。

與新興勢力快速興起形成對比的是，電信運營商的市場控制力在逐漸減弱，其發展速度也相對落后。美國電信業人士對此感到憂心忡忡：不僅電信運營商的發展會因此受到影響，而且在競爭地域邊界逐漸模糊化的大背景之下，電信行業的任何滯后都可能會給整個經濟發展帶來嚴重的損失。

競爭不是目標

近年來，美國移動通信業的發展也開始出現了趨緩的跡象。雖然排名靠前的at&t和Verizon能保持一定的增長速度，但是規模較小的移動運營商，如Sprint就出現了用戶數不斷下滑的情況。“美國移動運營商增長趨緩已成為必然趨勢，這一趨勢應該引起美國監管機構的重視。”中國電信廣州研究院某人士認為。司先秀也認為，在公平競爭這一大的原則下，FCC應該在具體的尺度上作出適度的調整。

事實上，雖然美國監管機構崇尚自由競爭，但是近年來的事實表明，FCC也不會刻意為了追求充分競爭而禁止任何并購的發生。例如在2006年，FCC投票一致通過at&t對南方貝爾的收購議案，合并成功后，美國電信市場形成了at&t絕對主導下的寡頭競爭格局。美國政府此前一直鼓勵自由開放的市場競爭體制，這次合并之所以違背這一原則，是因為FCC考慮到，美國電信公司不只是在國內競爭，而是在全球范圍內進行競爭，因此無論交易導致市場集中度提升有多大，只要并購方承諾在行為上不會破壞所處市場及相關市場競爭，就可以獲取批準。

現在看來，為促進移動通信業的發展，FCC通過at&t對T-Mobile的收購議案也存在可能。“并購是國外企業用來過冬的普遍做法，是否通過則主要取決于FCC對于美國移動通信市場形勢的判斷。如果通過則表明FCC認為市場在萎縮；如果否決，則表明FCC認為現有的市場狀況還可以接受。”前述中國電信廣州研究院人士認為。

不過，美國政府也不會不加任何附加條件地偏袒移動運營商。“不會明顯地偏袒某一方是FCC的一個做事原則，FCC如果做出讓步，那么它也會要求at&t做出讓步，比如清退頻譜、建設公共網絡等。”司先秀認為。

效率為根本

從過去的單純打破壟斷，到后來的允許并購發生，FCC的態度發生了巨大轉變。不過，其背后的實質沒有變化。最初拆分at&t，是因為其機構臃腫，效率低下，嚴重影響了行業發展；1996年允許不同的業務之間互相進入，是因為在本地市場和長途市場上仍然存在實質性的壟斷；2006年允許公司并購，是因為市場容量較小，而競爭者數量太多。這其中均體現著美國監管機構對于效率的考慮，可以說，美國政府一直在公平和效率之間尋求平衡，只是在不同的發展階段，其采取的方式會有所不同。

2010年以來，美國通信市場競爭激烈，一些問題也暴露出來。比如，部分地區寬帶基礎設施建設不盡如人意，偏遠地區缺乏足夠的電信服務，一些電信運營商盈利能力欠佳。為了促進電信業的發展，2010年以來美國監管機構出臺了幾項措施：一是制定了國家寬帶計劃，計劃耗資3500億美元，保證每個美國人都能“擁有使用寬帶的機會”；二是建立普遍服務基金，資助寬帶業務發展；三是清理頻譜資源，實現免費的無線寬帶服務；四是通過了網絡中立原則，要求有線和無線網絡透明且不得屏蔽合法內容，并禁止固定寬帶服務進行不合理的歧視。上述種種措施的出發點都是為了推進整個行業的健康發展，也就是為了促進整個行業的健康、高效發展。

至于行業之間的競爭，雖然FCC有可能會通過at&T的收購申請來促進移動運營商的發展，不過司先秀認為，運營商不會通過限制CATV、VoIP等運營商來幫助移動運營商，“首先當年對CATV的幫助是通過先發牌照來實現的，而現在不存在發牌照的機會；其次，FCC一直以來促進和鼓勵新生事物的發展；再者，FCC不會通過壓制一方來明顯偏袒另一方。”