土地征收背后的規(guī)劃之弊

張墨寧

伴隨著中國(guó)城市化的擴(kuò)張式用地需求以及由此帶來(lái)的拆遷、征地沖突，作為土地制度之本的《土地管理法》已經(jīng)顯而易見(jiàn)地滯后于現(xiàn)實(shí)，這部土地大法的上一次修訂還是在2004年，雖然引入了“公共利益”的概念、對(duì)“征收”與“征用”做出了勘分，但仍然難以阻止推土機(jī)下的悲劇。《土地管理法》的修訂早在2009年就已經(jīng)列入了人大的立法計(jì)劃，但時(shí)至今日，仍然處在方案的修改和調(diào)研階段。

今年年初，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》出臺(tái)，城市拆遷按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償?shù)脑瓌t初步落定，然而集體土地的征收和補(bǔ)償卻處于含糊的狀態(tài)。這是新的《土地管理法》首先要解決的問(wèn)題，國(guó)土部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智近日即表示，修改的重點(diǎn)主要是完善集體土地征收，進(jìn)一步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

征收程序的設(shè)置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，或許能夠讓相關(guān)者的利益損害降低，但是土地權(quán)利的確定和符合每個(gè)公民的土地安排卻需要更高層面的土地制度修正。

土地征收補(bǔ)償須按市場(chǎng)定價(jià)

2010年，全國(guó)人大正式啟動(dòng)了對(duì)《土地管理法》的修改。自1986年發(fā)布以來(lái)，這部法律已經(jīng)進(jìn)行了3次修訂：1988年，允許土地進(jìn)入市場(chǎng)，確立了土地的有償使用制度；1998年，確立了土地用途管制制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地，保護(hù)耕地；2004年，劃分了土地的征收和征用，界限在于土地使用完畢后是否要?dú)w還集體。雖然對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，相應(yīng)的被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度也在逐步建立，但并沒(méi)有做出符合市場(chǎng)邏輯的補(bǔ)償設(shè)定。

我國(guó)的征收范圍分為兩類(lèi)，一類(lèi)是城市房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的征收，一類(lèi)是土地征收，使集體土地成為國(guó)有。城市化越是緊鑼密鼓，集體土地被“國(guó)有化”就越嚴(yán)重，更多的農(nóng)民將在所謂的“公共利益”面前不得不放棄自己的田園和屋舍。然而，讓農(nóng)民與政府產(chǎn)生沖突的原因往往并不是征收行為本身，而首先表現(xiàn)為補(bǔ)償不到位。

按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6~10倍。每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。”雖然國(guó)土資源部在2004年發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定可以超過(guò)30倍，但在被征地的過(guò)程中，農(nóng)民并沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的能力和發(fā)言權(quán)，政府實(shí)際上成為唯一的定價(jià)人。

“現(xiàn)行的《土地管理法》對(duì)于耕地的補(bǔ)償明顯是不足的，所謂的集體所有，是這塊土地上的村民共同所有，對(duì)外有明確的邊界。所以政府的征收要么體現(xiàn)為契約關(guān)系，等價(jià)交換、充分補(bǔ)償而且有正當(dāng)程序，要么就是掠奪，沒(méi)有第三種道路。”中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員馮興元說(shuō)。

“比如北京的一個(gè)村原來(lái)種玉米和小麥，一畝地的產(chǎn)值有1000多元，現(xiàn)在發(fā)展蔬菜大棚，一畝產(chǎn)地一般就是一兩萬(wàn)塊錢(qián)，如果種蘑菇，一個(gè)大棚可以達(dá)到四五萬(wàn)，種玉米按照30倍算也就是3萬(wàn)，如果種大棚最少60萬(wàn)，差別是非常大的。所以不能按產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在有一個(gè)新的規(guī)定就是區(qū)域綜合地價(jià)，雖然這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比原來(lái)高了，但是也有很大的漏洞。農(nóng)民的地不光是用來(lái)種糧食，也發(fā)展大棚，現(xiàn)在的區(qū)域綜合地價(jià)也就幾萬(wàn)塊錢(qián)，實(shí)際上還是比較低的。”在今年8月北京大學(xué)憲法與行政法研究中心發(fā)起的土地征收問(wèn)題會(huì)議上，北京新啟蒙公民參與立法研究所主任熊偉舉例說(shuō)。

政府以低價(jià)征收農(nóng)民的土地，使之從集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢赃M(jìn)行“招拍掛”的國(guó)有土地，出讓給建設(shè)用地人，其中的差價(jià)每畝達(dá)幾百萬(wàn)或上千萬(wàn)元。由土地財(cái)政所驅(qū)動(dòng)的政府獲益行為因此廣受詬病。政府一方面是征收主體，另一方面又是補(bǔ)償主體，項(xiàng)目審批階段聽(tīng)證機(jī)制和補(bǔ)償階段議價(jià)機(jī)制的缺乏，使農(nóng)民的土地權(quán)益逐漸喪失。“農(nóng)民被征收是為了公共利益做出的特別犧牲，政府機(jī)關(guān)的補(bǔ)償給多給少是其好意的觀念現(xiàn)在已經(jīng)落伍了，人民為了公共利益犧牲是不得已，政府不能給他二度傷害，就是說(shuō)不能在補(bǔ)償費(fèi)方面壓低價(jià)格。”臺(tái)灣大學(xué)教授陳新民說(shuō)。據(jù)他介紹，臺(tái)灣每年都要測(cè)算每一塊土地的價(jià)格，稱(chēng)之為公告地價(jià)。征地補(bǔ)償費(fèi)就是以此為基礎(chǔ)，一塊土地的地段好價(jià)錢(qián)自然就高，而且征收補(bǔ)償費(fèi)通常跟實(shí)地實(shí)價(jià)不同，往往在公告地價(jià)的基礎(chǔ)上，還要加價(jià)20%到40%，使征地補(bǔ)償費(fèi)跟市價(jià)接近。重要的是，公共征收只是協(xié)商不成之下的次選擇，用地的首要程序就是跟老百姓談價(jià)錢(qián)。

在集體土地目前被禁止直接入市的前提下，如何確定它的市場(chǎng)價(jià)格便是一個(gè)難題，集體土地?zé)o法像國(guó)有土地一樣進(jìn)行“招拍掛”，其定價(jià)也就不能進(jìn)行完全意義上的市場(chǎng)化。對(duì)此，馮興元表示，可以按照等臂原則模擬市場(chǎng)，既取決于同一地段的價(jià)格比較，也取決于土地的未來(lái)用途，產(chǎn)生的增值也不一定歸個(gè)人，政府可以征稅，部分增值歸公。“因?yàn)橥恋貎r(jià)格的增長(zhǎng)不完全是農(nóng)民勞動(dòng)的結(jié)果，還有政府在基礎(chǔ)建設(shè)和開(kāi)發(fā)方面的投入，農(nóng)民在這個(gè)地方分到了一塊地是很偶然的結(jié)果。如果按照市場(chǎng)價(jià)格，近郊農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)會(huì)非常高，他自己就可以去買(mǎi)社保。”馮興元說(shuō)。

土地所有權(quán)應(yīng)實(shí)在化

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高、程序的民主化、為了公共利益而縮小征地范圍，這些都是現(xiàn)有制度框架下的彌補(bǔ)機(jī)制，征收集體土地之所以成為一個(gè)久而未決的問(wèn)題，根源于中國(guó)實(shí)行的兩種土地所有權(quán)。城市土地歸國(guó)家所有，政府為建設(shè)用地人取得城市土地不需要征收土地，只需運(yùn)用行政權(quán)強(qiáng)制無(wú)償收回土地使用權(quán)，只對(duì)其上的房屋進(jìn)行補(bǔ)償；農(nóng)村土地集體所有，土地所有權(quán)人無(wú)法參與市場(chǎng)交易，農(nóng)民不可以在自己的土地上建立城市，土地是否轉(zhuǎn)變屬性，供應(yīng)城市化的建設(shè)需求，只能被動(dòng)地接受政府做出的征收選擇，而且只是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，并非針對(duì)所有權(quán)。

“集體土地所有制度所體現(xiàn)出的國(guó)家利益和私人利益并不是完全一樣的東西。如果從國(guó)家利益來(lái)看，集體利益是私的一方面。如果從私有的角度來(lái)看，集體土地又具有公的因素。所以這里面公和私的交叉是一個(gè)很大的問(wèn)題。”著名法學(xué)家江平說(shuō)。

長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)民在土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓方面一直受到國(guó)家的限制，農(nóng)村集體土地搞建設(shè)只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或村莊的公共設(shè)施，除非轉(zhuǎn)為國(guó)有，國(guó)家壟斷了土地的一級(jí)市場(chǎng)，正是在這種情況下，大量的農(nóng)村土地流失。“很多所謂的城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民僅僅保留了宅基地，在宅基地上根據(jù)自己的規(guī)劃只能建一兩百平方米的房子，但是他失去土地沒(méi)有辦法生存，靠什么生存？只有建更高的房子，把房子租出去。現(xiàn)在大量的違法建筑就是這樣形成的，他們把房子出租給外來(lái)打工者，當(dāng)?shù)丨h(huán)境就很受影響，慢慢變成了‘臟亂差類(lèi)似于貧民窟的地區(qū)。”北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋說(shuō)。

集體土地被《土地管理法》統(tǒng)得過(guò)死，與國(guó)有土地?zé)o法做到同價(jià)同權(quán)，近年來(lái)，允許集體土地自由流動(dòng)的呼聲在學(xué)界也頗為高漲。“就和國(guó)家所有不是政府所有一樣，集體所有也不是村委會(huì)和任何村級(jí)組織所有，而是全體村民所有。但和國(guó)家所有不同的是，村莊的規(guī)模要小得多，一般就是一兩千人、幾百戶(hù)人家，因而可以實(shí)質(zhì)性地行使集體所有權(quán)。土地的用途可以由全體村民或村民代表會(huì)議集體做出決定，使用土地得到的收益可以由全體村民進(jìn)行公平分配。我主張對(duì)集體所有權(quán)要實(shí)在化，不能總是把它停留在‘集體的層次上。”北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆說(shuō)，應(yīng)該把集體所有權(quán)分配給具體的個(gè)人，由具體的村民個(gè)人享有和行使。集體所有權(quán)可以理解為村民個(gè)體使用權(quán)的總和，是由村民的宅基地、承包地以及沒(méi)有分配到戶(hù)的公用地組成的權(quán)利束。只有這樣，才能有效避免集體權(quán)利被盜用。農(nóng)民個(gè)體應(yīng)該是接受征收補(bǔ)償?shù)闹黧w，村委會(huì)只不過(guò)是聯(lián)系和接洽的中間機(jī)構(gòu)，不應(yīng)該作為接受補(bǔ)償?shù)闹黧w，至多只能為其服務(wù)收取管理費(fèi)用。

土地規(guī)劃制度是矛盾的根源

征地制度和土地所有權(quán)的虛擬化導(dǎo)致了集體土地上的矛盾，而征地的禍根在規(guī)劃階段即已埋下。空間規(guī)劃既涉及國(guó)家功能的分配，也事關(guān)公共利益的界定。城市規(guī)劃的取向由政府來(lái)主導(dǎo)每一塊土地的用途，還是政府只規(guī)定不可觸犯的底線，將更大的空間交給社會(huì)，由此做出的選擇將決定征地的必要性以及公共利益的真正體現(xiàn)。1998年修改的《土地管理法》開(kāi)始實(shí)行全方位的土地用途管制制度，由中央確定耕地保有量、建設(shè)用地總量等等一系列的指令性控制指標(biāo)，通過(guò)各級(jí)政府層層分解到基層，按照規(guī)劃計(jì)劃確定每塊土地的用途。土地利用全部處在政府的管制之下，按照政府的規(guī)劃計(jì)劃使用。

國(guó)家壟斷了建設(shè)用地供給之后，一部分國(guó)有土地劃撥下去，機(jī)關(guān)、大學(xué)、城市的廣場(chǎng)和道路無(wú)償使用，造成了土地浪費(fèi)。一部分則通過(guò)市場(chǎng)配置，供應(yīng)給工業(yè)用地和開(kāi)發(fā)商住宅建設(shè)用地。在工業(yè)用地市場(chǎng)上，地方政府為了招商引資往往低價(jià)供應(yīng)，而在房地產(chǎn)市場(chǎng)，限量供應(yīng)，通過(guò)招標(biāo)出讓?zhuān)斐闪说貎r(jià)上漲，從而推高了房?jī)r(jià)。盡管?chē)?guó)土資源部近日透露，未來(lái)將按照資源市場(chǎng)配置的基本原則，縮小劃撥地范圍，擴(kuò)大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地實(shí)行有償使用。但是讓公民更多參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的布局，需要政府的思路轉(zhuǎn)換，土地使用不能只是政府意志的體現(xiàn)，城市的面貌和發(fā)展不能以公民個(gè)體的缺位為前提。

以荷蘭為例，在具體的規(guī)劃當(dāng)中，公民必須知道這一地區(qū)今后怎樣使用和建設(shè)，如果今后的使用并不是實(shí)際需要的使用，或者政府征收土地而沒(méi)有說(shuō)明規(guī)劃的用途，法律將不會(huì)允許土地被征收。開(kāi)發(fā)商要獲得建筑許可，必須得到城市規(guī)劃和布局的同意。規(guī)劃必須要透明、開(kāi)放，并且根據(jù)有效的、具備包容性的空間設(shè)計(jì)和空間規(guī)劃，也就是說(shuō)所有相關(guān)利益都必須要被考慮進(jìn)來(lái)。

“土地管控制度，越嚴(yán)格越執(zhí)行不了，規(guī)劃不應(yīng)該是從上往下壓的，政府應(yīng)該只是制定一些原則。土地的使用應(yīng)該反映當(dāng)?shù)鼐用竦男枰皇枪賳T的需要。”馮興元說(shuō)。

“《土地管理法》體現(xiàn)的是國(guó)家主義思維，立法目的是從國(guó)家管理角度、從耕地保護(hù)的角度出發(fā)，而忽視了對(duì)土地使用權(quán)的保障。也反映出把征地和城市化掛鉤的思維。”張千帆說(shuō)，必須把屬于征地的還給征地，屬于規(guī)劃的交給規(guī)劃。征地和城市化不能劃等號(hào)，城市化和城鄉(xiāng)規(guī)劃也有本質(zhì)差別。