東非饑荒中的政治元素

沈旭暉 梁振岳

剛剛過去的這個(gè)夏天，東非爆發(fā)大規(guī)模饑荒，受災(zāi)人數(shù)超過1000萬，重災(zāi)區(qū)索馬里有1/3人口面臨生命威脅，而原已災(zāi)情不輕的埃塞俄比亞和肯尼亞接收了大批索馬里難民，也令本國負(fù)擔(dān)加重。這次饑荒規(guī)模甚大，很可能超越廣受西方關(guān)注的蘇丹達(dá)爾富爾人道慘劇，直逼死人過百萬的1984年埃塞俄比亞世紀(jì)饑荒。關(guān)于饑荒背景，除了當(dāng)?shù)貧夂蜃兓热藶槌煞植簧俚摹疤烊弧币蛩兀€有眾多國家和團(tuán)體的責(zé)任，例如控制索馬里的軍閥拒絕國際救援人員進(jìn)駐，就是災(zāi)情急速惡化的關(guān)鍵之一。

但假如追溯更宏觀的結(jié)構(gòu)性背景，不少大國都難以劃清界線。例如內(nèi)地學(xué)者認(rèn)為，美國幕后導(dǎo)演了數(shù)場區(qū)域戰(zhàn)爭，并盲目把索馬里最具規(guī)模的伊斯蘭軍閥打成恐怖分子，予以經(jīng)濟(jì)制裁，正是當(dāng)?shù)匕l(fā)展失衡主因。與近數(shù)十年東非饑荒不同的是，這次雖然災(zāi)情慘重，卻沒有任何一個(gè)西方大國真正牽頭認(rèn)真賑災(zāi)，演藝紅星以往的齊心行動(dòng)沒有出現(xiàn)，聯(lián)合國的危機(jī)警報(bào)提了一次又一次，幾乎無人理會(huì)。究竟災(zāi)情為什么始終不獲重視？這個(gè)地區(qū)的各國又如何分別回應(yīng)？

各國不重視饑荒的政治考慮

要了解如何讓這次饑荒被國際注視，我們得回顧其它東非饑荒被“成功注視”的案例。1972年，埃塞俄比亞發(fā)生近代第一次大饑荒，前后估計(jì)死亡人數(shù)達(dá)4萬到20萬（目前東非饑荒的死亡人數(shù)已接近此水平）。當(dāng)時(shí)世界媒體對饑荒極其關(guān)注，埃塞俄比亞國王塞拉西一世在饑荒期間用銀碟對御犬喂鮮肉的照片，成了他兩年后被推翻的導(dǎo)火線。饑荒期間，西方媒體和非政府組織千方百計(jì)走進(jìn)埃塞俄比亞揭露真相，政府的謊言被不斷拆穿，在人民心目中的公信力急速下降；從前在國際社會(huì)聲望不俗的老國王，也一下子變得眾叛親離。當(dāng)時(shí)適逢全球反美、反戰(zhàn)思潮盛行，埃塞俄比亞王室作為美國傳統(tǒng)盟友，早就受到“進(jìn)步力量”監(jiān)察，在這前提下，饑荒就有了政治價(jià)值，成了西方家喻戶曉的新聞。

1984年，埃塞俄比亞再爆發(fā)特大饑荒，這次估計(jì)死亡人數(shù)達(dá)100萬。西方媒體用了極大篇幅報(bào)道，美國藝人為賑災(zāi)傾巢而出，灌錄了名曲《We Are The World》，卻也令“埃塞俄比亞等同貧窮”的片面形象深入人心。驚人的死亡數(shù)字，自然足以令輿論震驚，但西方大舉賑災(zāi)，也有不少政治考慮：當(dāng)時(shí)的埃塞俄比亞由推翻國王的共產(chǎn)黨執(zhí)政，成了蘇聯(lián)的盟友，而美國總統(tǒng)里根反共態(tài)度堅(jiān)決，以突出這次饑荒的嚴(yán)重性，來證明計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、威權(quán)政體不適用于第三世界。

另一次我們熟悉的東非饑荒出現(xiàn)在分裂前的蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)。饑荒發(fā)生之初，西方輿論也是不聞不問，直到有公關(guān)顧問公司獻(xiàn)計(jì)，為達(dá)到其污蔑中國的目的，指導(dǎo)非政府組織通過演藝明星把達(dá)爾富爾問題和中國掛鉤炒作，該地饑荒才成了西方政客話不離口的重要議題。由于中國是蘇丹中央政府的重要支持者，而蘇丹政府被西方指縱容民兵、制造人道災(zāi)難，這成了西方媒體報(bào)道達(dá)爾富爾危機(jī)的“官方版本”。對這一邏輯，中國理所當(dāng)然不予承認(rèn)，認(rèn)為這是美國的雙重標(biāo)準(zhǔn)極不公平。

索馬里青年黨阻撓救援

諷刺的是，這次東非饑荒的悲劇并非沒有政治元素。恰恰相反，索馬里的無政府狀態(tài)和恐怖主義、埃塞俄比亞對區(qū)域戰(zhàn)爭的大規(guī)模卷入，都是天災(zāi)失控的重要原因。而這些悲劇，一律與美國外交政策息息相關(guān)。例如在索馬里，受災(zāi)最為嚴(yán)重的是中部及南部地區(qū)，包括最先被聯(lián)合國宣布進(jìn)入饑荒狀態(tài)的巴科勒州和下謝貝利州。而國際社會(huì)要救援該區(qū)的饑荒災(zāi)民，卻先要面對當(dāng)?shù)匚溲b組織青年黨的阻撓。青年黨是受“基地”啟發(fā)的伊斯蘭激進(jìn)武裝組織，自2006年起自稱“基地”支部，主要針對索馬里過渡聯(lián)邦政府及非洲聯(lián)盟維和部隊(duì)展開攻擊，企圖奪取索馬里的控制權(quán)，并建立起伊斯蘭國度。

事實(shí)上，青年黨在成立并取得索馬里中部和南部控制權(quán)之初，一度深得民心。畢竟，自1991年親美索馬里政府倒臺(tái)，當(dāng)?shù)剡M(jìn)入長期的無法治狀態(tài)，軍閥割據(jù)，美國短暫干涉后也撒手不管，而2004年成立的索馬里過渡聯(lián)邦政府管治效能相當(dāng)?shù)停姷氖勘踔習(xí)r有掠奪平民資產(chǎn)，伊斯蘭勢力就是在那時(shí)崛起。因此，盡管青年黨及其母體伊斯蘭法庭軍在掌管范圍內(nèi)，執(zhí)行嚴(yán)苛的所謂“伊斯蘭教法”，例如偷竊者被捕就要接受截?cái)嚯p手的刑罰，但他們總算為長期身處亂局的民眾，提供了連過渡聯(lián)邦政府也無法給予的人身保障。然而，自從“被”加入恐怖主義陣營以后，面對西方打壓和埃塞俄比亞出兵，青年黨在地盤不保的同時(shí)，也漸失本土民眾認(rèn)可。

時(shí)至這回大旱，青年黨已成眾矢之的。數(shù)周前，青年黨曾承認(rèn)索馬里的饑荒災(zāi)情，更加“歡迎”援助組織開往災(zāi)區(qū)，因?yàn)楹禐?zāi)、饑荒之初，糧價(jià)上漲，民眾食不果腹，卻有利于有存糧的青年黨招募新兵；然自饑荒發(fā)生至今，已有超過50萬索馬里民眾逃荒，這讓青年黨在管轄區(qū)域內(nèi)的可招募兵源大減，該黨索性架設(shè)路障，禁止難民成群結(jié)隊(duì)離開索馬里。聯(lián)合國、美國等多次敦促青年黨允許援助組織進(jìn)入災(zāi)區(qū)，美國國務(wù)卿希拉里更在8月4日記者會(huì)上指青年黨綁架援助工作人員，并向帶進(jìn)食品的人征稅。面對青年黨的阻撓，非盟部隊(duì)加強(qiáng)攻勢，逼使青年黨撤離首都摩加迪沙北部的多個(gè)據(jù)點(diǎn)，聯(lián)合國糧食計(jì)劃署也開始在摩加迪沙緊急空投糧食。可是到了8月中旬，聯(lián)合國又公布消息指運(yùn)往摩加迪沙準(zhǔn)備分發(fā)的大批糧食物資被盜并轉(zhuǎn)售，至今仍未查明事件。在索馬里的救援進(jìn)度所面對的最大困擾，始終還是政局混亂。

索馬里蘭為何幸免大饑荒？

值得注意的是，索馬里目前的過渡政府風(fēng)雨飄搖，只能直接控制首都及個(gè)別外圍城市。至于索馬里北部，這次災(zāi)情相對而言要輕得多，當(dāng)?shù)卦缭?991年宣告獨(dú)立為“索馬里蘭共和國”，局面遠(yuǎn)比南部穩(wěn)定，卻從不獲國際承認(rèn)，這是東非政局中一個(gè)難以理順之處。

整個(gè)索馬里地區(qū)在東非面積十分大，在殖民地時(shí)代分別被英、法、意瓜分，此外大量索馬里人住在鄰國埃塞俄比亞和肯尼亞境內(nèi)，這些地區(qū)加起來就是“大索馬里”。索馬里歷屆政府多次和埃塞俄比亞開戰(zhàn)，就是要“奪回”埃塞境內(nèi)索馬里人聚居的歐加登地區(qū)。說來歐加登戰(zhàn)爭也是冷戰(zhàn)期間的代理人戰(zhàn)爭之一，索馬里原來與蘇聯(lián)結(jié)盟，但自從埃塞俄比亞皇帝塞拉西一世被推翻，索馬里就獲得美國支持出兵埃塞，令東非的窮困雪上加霜。今天聯(lián)合國承認(rèn)的索馬里共和國獨(dú)立于1960年，由英屬索馬里蘭和意屬索馬里蘭兩部分合并而成，至于面積細(xì)小的法屬索馬里蘭則于1977年才獨(dú)立，成為今日的吉布提，目前是法軍和美軍在東非的重要基地，也是日本自衛(wèi)隊(duì)?wèi)?zhàn)后首個(gè)海外基地所在。“索馬里蘭共和國”的疆土，基本上就是從前的英屬索馬里蘭。

筆者年前在英國參加討論全球化時(shí)代國家主權(quán)的學(xué)術(shù)會(huì)議時(shí)，訪問了在會(huì)議發(fā)言的“索馬里蘭共和國”外長阿都拉希·杜亞里（Abdillahi Duale），曾為他撰寫了一篇訪問。他當(dāng)時(shí)再三強(qiáng)調(diào)，“我們是一個(gè)獨(dú)立國家，千萬不要與他們索馬里混淆”，并批評索馬里的統(tǒng)一實(shí)驗(yàn)是“糟透了的聯(lián)盟”，“永遠(yuǎn)也不會(huì)回到那里去”。雖然他的單方面獨(dú)立國家依然落后，而且境內(nèi)也有自己的分離主義運(yùn)動(dòng)，但客觀情況確實(shí)比南部理想。他再三保證，雖然索馬里今天以海盜“馳名”，但索馬里蘭的海域“連一個(gè)海盜也沒有，海盜都是來自南部索馬里地區(qū)，因?yàn)榻裉斓暮１I都是昨天的軍閥，索馬里蘭沒有軍閥，卻有強(qiáng)大的中央軍隊(duì)，假如南部敢入侵我們，定不會(huì)好過，他們也知道我們更強(qiáng)大”。

索馬里蘭至今得不到國際承認(rèn)，但有效管治國土近20年，有固定人口、固定領(lǐng)土，基本上符合國家的定義。而且索馬里蘭的管治模式完全符合西方要求，既有相對合理的民主選舉，又有真正三權(quán)分立的憲法，國內(nèi)無論是立法還是行政機(jī)關(guān)，都根據(jù)美國模型設(shè)置。2003年，索馬里蘭以一人一票方式選出總統(tǒng)，更得到人權(quán)監(jiān)察員的贊揚(yáng)，這位外長更自稱代表“東非民主綠洲”，他本人就是政府最資深的閣員。

其實(shí)一些非洲國家對索馬里蘭頗為同情，以往是因?yàn)榉敲擞胁桓闹趁駮r(shí)代邊界、以免獨(dú)立運(yùn)動(dòng)沒完沒了的共識(shí)，才對率先承認(rèn)索馬里蘭有避忌。但自從厄立特里亞在1993年脫離埃塞俄比亞獨(dú)立，上述規(guī)定已被部分打破。盡管厄國曾被意大利獨(dú)立殖民統(tǒng)治，也算是殖民時(shí)代產(chǎn)品，但英屬索馬里蘭曾在獨(dú)立3天后才并入索馬里，又何嘗不擁有殖民地邊界？今年7月非洲最年輕的國家南蘇丹也成功獨(dú)立，它的疆界就和殖民時(shí)代毫無關(guān)系，成了非洲新國家出現(xiàn)的新模式，這大大鼓舞了索馬里蘭進(jìn)一步爭取國際承認(rèn)。不過真正令索馬里蘭獨(dú)立不獲承認(rèn)的原因其實(shí)很簡單：當(dāng)索馬里南部連有效中央政府也欠奉，一天沒有人能有效代表南部承認(rèn)北方，一天國際社會(huì)也不愿支持索馬里蘭單方面獨(dú)立。

埃塞俄比亞與肯尼亞

目前索馬里難民大舉避入埃塞俄比亞和肯尼亞，又會(huì)帶來什么影響？對埃塞俄比亞這個(gè)世界文明古國而言，以饑荒聞名于世是一個(gè)不幸，卻是近世紀(jì)的寫照。而每次饑荒都不只是天災(zāi)，通常也有人禍成分。例如在19世紀(jì)末，埃塞俄比亞曾發(fā)生驚人的滅絕性饑荒（史稱Great Ethiopian Famine），奪去全國約1/3人口的性命，慘劇最初的導(dǎo)因就是英殖民者從印度把牛瘟引入東非，令埃塞俄比亞全國人民賴以生存的牛死去九成。根據(jù)世界銀行數(shù)字，該國目前的人口對醫(yī)護(hù)人員的比例為10萬比1，當(dāng)索馬里饑荒造成大量災(zāi)民擁入埃塞邊境的難民營，更令人憂慮會(huì)否進(jìn)一步引發(fā)埃塞俄比亞本身的新災(zāi)難。

事實(shí)上，埃塞俄比亞除了是歷史悠久的區(qū)域大國，本身所擁有的天然資源也不缺乏，配合多元的地勢和氣候，盛產(chǎn)熱帶和高原農(nóng)作物，曾一度讓該國成為農(nóng)業(yè)及畜牧業(yè)大國。其中咖啡更是埃塞俄比亞的主要出口作物，占總出口貿(mào)易額的六成，更有說該國就是咖啡的發(fā)源地。在二戰(zhàn)后，埃塞俄比亞在皇帝塞拉西統(tǒng)治下一度十分風(fēng)光，成了美國重要的非洲盟友。但皇帝的封建管治最終令民怨沸騰，皇權(quán)被推翻，此后出現(xiàn)了1984年死人100萬的特大饑荒，這與當(dāng)時(shí)的新聞封鎖、中央政府漠視邊遠(yuǎn)地區(qū)大有關(guān)聯(lián)。加上埃塞歷任政府都窮兵黷武，除了要應(yīng)付鄰國索馬里的挑戰(zhàn)，也要面對境內(nèi)厄立特里亞游擊隊(duì)的進(jìn)逼（厄立特里亞最終在1993年獨(dú)立，此后兩國還長期在邊境開戰(zhàn)），數(shù)年前埃塞政府在美國煽動(dòng)下，又揮軍干涉索馬里內(nèi)戰(zhàn)，假如這些資源用來發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，埃塞的潛能當(dāng)能更好發(fā)揮。

相較之下，肯尼亞政府應(yīng)對災(zāi)情的自救措施卻備受肯定。雖然肯尼亞是東非各國中工業(yè)發(fā)展最為先進(jìn)的國家，農(nóng)業(yè)依然占肯尼亞人均收入的25%（即最主要部分），也正因?yàn)檗r(nóng)業(yè)會(huì)受氣候周期性因素影響，肯尼亞的經(jīng)濟(jì)始終未追上南非等富裕非洲國家。肯尼亞的饑荒災(zāi)情不致失控，除了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)外，最主要還是因肯尼亞政府的迅速應(yīng)變。該國總統(tǒng)齊貝吉（Mwai Kibaki）早在5月底就宣布旱災(zāi)為“全國性災(zāi)難”，隨即啟動(dòng)應(yīng)急貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)措施，例如取消粟米進(jìn)口關(guān)稅。此舉刺激粟米進(jìn)口，更讓因旱情而高漲一倍的粟米價(jià)格逐漸回落，暫時(shí)紓解了民困。此外，肯尼亞政府撥出近1億美元作緊急援助，用于購買和分發(fā)食水、營養(yǎng)食品等，同時(shí)把貧窮家庭的兒童列為優(yōu)先救助對象，為其提供“校園餐”。作為美國總統(tǒng)奧巴馬的故鄉(xiāng)，肯尼亞在爭取國際援助方面，有其一定優(yōu)勢，對這次災(zāi)情能否受控，將扮演微妙角色。