關于公積金建設保障房試點政策的思考——以北京市為例

○徐航濤 戚仕軍 （中國人民大學 北京 100872）

一、背景

為了有效解決保障性住房建設資金來源不足和住房公積金使用效率不高、流動性差的問題，2009年10月14日，住建部聯合住房和城鄉建設部等七部委印發關于《利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作實施意見的通知》；2010年8月5日，住房和城鄉建設部確定北京、天津、重慶、唐山等28個市為利用住房公積金貸款支持障性住房建設試點城市。28個市133個經濟適用住房、棚戶區造安置用房、公共租賃住房建項目被確定為申請利用住房公金貸款支持保障性住房建設試項目，貸款額度約493億元。

政策制定的出發點是利用公積金的閑散資金來支持保障房建設，解決中低收入家庭的住房問題。筆者認為，這一政策的出發點是正確的，但是政策是否能夠達到預期的效果還需考證。本文將從政策實行的基礎、資金風險管理、目的能否達到三個方面來論述。

二、理論基礎

1、住房公積金制度

住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。

住房公積金主要用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房和在住房公積金管理委員會批準的情況下購買國債。目前住房公積金除用于發放住房公積金貸款之外，主要存放于商業銀行和購買國債，住房公積金投資和增值渠道狹窄，不僅造成了大量資金的閑置，而且導致住房公積金在當前通貨膨脹日益嚴重的經濟環境下，已歸集的住房公積金貶值及住房公積金增值收益增長乏力，難以大幅增加增值收益進而擴大住房公積金的覆蓋面和提高住房公積金的保障力度。姚東旭分析認為，住房公積金制度應該強化其政策功能，突出其政策性和保障性特點。

2、保障性住房制度

保障性住房是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。保障性安居工程主要是指城市的廉租住房、城市的經濟適用住房，也包括在一些林區、墾區、煤礦職工的棚戶區（危舊房）改造、游牧民定居工程。

目前保障性住房的建設正面臨資金來源不足的嚴重問題。由于保障性住房建設資金主要來源于地方政府的財政收入，中央扶持比例小，而地方政府開發保障性住房是雙重吃虧，一方面是土地不能出售，失去一大筆賣地收入；另一方面是政府要掏錢，各地積極性大大降低，造成各地保障房建設緩慢的現狀，中低收入家庭的住房問題遲遲得不到解決。據媒體報道，2009年10月28日全國人大常委會發布的《關于保障性住房建設項目實施情況的調研報告》顯示，我國保障性住房進展不夠平衡，進度比較緩慢，尤其是資金配套方面存在問題。2009年國家下達的保障性住房建設計劃，全國共需投入1676億元。其中中央投入493億元，占29.4%；地方配套1183億元，占70.6%。截至2009年8月底，中央安排保障性住房建設資金下達471億元，占預算的95.5%；地方保障性住房建設完成投資的394.9億元，完成率為23.6%。一些地方由于配套資金不到位和征地、拆遷等前期工作準備不足，難以完成建設計劃。

3、住房公積金支持保障性住房建設

住房公積金支持保障性住房建設的試點類似于新加坡在20世紀60年代推行的“中央公積金制度”和“政府組屋計劃”的配套。

1964年新加坡政府推出“居者有其屋”的政府組屋計劃，它由政府專門撥出國有土地和適當征用私有土地作為建房之用，同時由銀行和中央公積金局提供建房所需資金，建屋發展局專門主持組屋的建造和管理。該局的主要職能是組織建設政府組屋，以優惠價格提供給中低收入階層，實現居者有其屋的計劃。

中央公積金制度在組屋建設中發揮著重要作用。完備的公積金制度成功地運用了人們的儲蓄積累，為國家提供了取之不盡的住宅建設資金。雇主和雇員按照一定繳納比率將公積金儲蓄存放在中央公積金局，中央公積金局把公積金歸集起來后，除留足會員提款外，其余全部用于購買政府債券，政府利用發行債券獲得資金支持組屋建設；公積金會員動用公積金儲蓄購買建屋發展局的政府組屋，以現金支付或抵押支付房款，這又促使更多的款項轉入國家手中，為政府建立了強大的資金儲備。政府利用部分公積金儲備，以貸款和補貼的形式注入建屋發展局的組屋建設，從而使建屋發展局有能力大規模地進行公共住房建設。這樣，中央公積金局實際上就為公共住宅建設提供了源源不斷的大量資金來源，由此形成了老百姓、政府和建屋發展局三者之間的良性循環。

三、北京市公積金支持保障房建設試點的問題反思

1、政策推行是否已具備條件

公積金支持保障房建設必須以足夠的閑置公積金資金作物質基礎。因此，我們有必要分析北京市公積金閑置資金的狀況。

第一，資金閑置狀況評估。公積金的大量閑置才會產生對于公積金閑置資金的利用需求，公積金的閑置資金是支持保障房建設試點的先決條件。圖1反映的是2006—2009年北京市公積金閑置資金狀況。

圖1 2006—2009年北京市公積金累積發放貸款金額和閑置資金狀況

從圖1可以看出，北京市自2006年起累積發放公積金貸款金額不斷增加，同時，北京市住房公積金閑置資金也有明顯上升的勢頭。通過分析北京市近幾年公積金貸出比例的趨勢，我們很容易看出：由于公積金貸出的增加額趕不上每年歸集的公積金的增加額，才出現公積金閑置資金呈上升的趨勢，詳見圖2。

圖2 近幾年北京市公積金貸出比例示意圖

第二，政策合法性評估。根據試點的要求，一定是在優先滿足職工個人提取和個人住房貸款以及留足備份公積金之后，剩余的住房公積金才可以拿出來一部分支持保障性住房的建設。具體而言，只有住房公積金個人貸款率達到40%（經住房城鄉建設部、財政部、人民銀行核準，中西部地區可適當放寬要求），閑置資金數額在10億元以上的城市才有資格進行公積金支持保障房建設的試點。據北京市公積金管理中心公布的數據反映，截至2009年年底，住房公積金的累計歸集2296.31億元，提取1201.53億元，余額1094.78億元；累計發放住房公積金貸款435543筆，金額1157.24億元，回收金額542.66億元，余額614.58億元，由此可計算得出，北京市2009年住房公積金閑散資金高達480.2億元，遠遠超過國家規定的閑置資金的下限。并且北京市2009年當年發放公積金貸款金額305.39億元，當年歸集公積金金額482.54億元，個貸率達到63.288%，同樣滿足政策要求。

2、資金風險管理

一位研究人士指出，住建部等七部委的方案雖然是按照零風險設計的，但在實施過程中仍有一些不確定因素可能會引發資金風險。其中第一項是開發企業自有資金不足，這里的“自有資金”僅指企業注冊資本及歷年收益結存形成的權益資本，股東借款和關聯借款實際上屬于對外債務，承包商墊資也屬對外借款，已到賬的購房定金或預付款則可用作開發資金，但不屬于自有資金；第二項是資金被挪用的風險，如果一個開發企業同時開發多個項目或一家集團公司下屬數家公司，容易出現這種情況，需要通過貸款合同約束和貸后監管等手段加以防范；第三項是在建工程滯銷的風險，如果區位環境差或工程質量有問題，就有可能發生這一問題，因此貸款項目的發放審查要嚴格把關；此外，還有可能出現銷售、租金形成的收入不及時用于歸還貸款的風險。

3、公積金支持保障房建設的目的能否達到

政府推行公積金支持保障房建設的根本目的在于解決中低收入的住房問題。但是，公積金支持保障房建設解決的是前期開發建設資金不足的矛盾，并不涉及營銷階段，最終公積金推進的保障房建設能否真正被中低收入者所享有仍然是個問題。現行的保障房利用狀況已經暴露出很多問題。

第一，保障房被“異化”的現象屢屢發生。日前有媒體從北京海淀區3725個詳細的區級保障房申請名單中分析發現，與政府相關的人員占比超過了61%，以至“法院樓”、“人大樓”、“建委樓”、“政協樓”、“公安樓”頻現，有人驚呼：北京市的保障房似乎變身為早年的福利房。制定、落實、監督保障性住房政策的部門本身多是受益者，根本無法監督和處理違規行為，因此，北京市的保障房很多被政府官員“內部”消化。

第二，中低收入者的規定過于苛刻，覆蓋比例低。根據北京市的城市廉租住房管理辦法，要想申請廉租房，個人月收入需在580元以下，無住房或擁有住房面積低于7.5平方米，并且還要有北京戶口。申請經濟適用房的家庭要求人均月收入低于1890元，并且同樣需要北京戶口。這一苛刻條件恐怕只有為數很少的北京低收入者才能達到。按照聯合國的標準，如果一個家庭5—8年的總收入還買不起一套普通價位的房子時，住房就應該納入保障范圍。很明顯，目前中國保障房所覆蓋的范圍不能匯集全部的中低收入者。

第三，保障房帶有濃重的戶籍歧視。按照保障房的政策規定，外省人士在京不被納入保障房的范圍。而據北京統計局的數據顯示，北京市近幾年來都保持著很高的外來人口流量，詳見圖3。

圖3 北京市2006—2009年市外遷入人口圖

從圖3可以得知，僅2009年北京市市外遷入人口就有189744人，外來人口在京工作同樣需要交納公積金。若實行公積金建設保障房政策，卻將外來人口排除在保障房的范圍之外，豈不是相當于拿著這些人的錢去蓋房，蓋好房了卻不讓這些人居住？這明顯是對外來人口極大的不公平。

四、結論和建議

1、公積金支持保障房建設是市場資金供求狀況調節的一個政策結果，勢在必行

一方面，公積金大量的閑置資金形成了巨額資金潛在供給，資金池的不斷累積使得資金持有的機會成本和通貨膨脹的損失風險不斷增加，理性的投資者會選擇將資金投放出去；另一方面，保障房建設缺乏資金的支持，地方政府承擔的財政壓力巨大，從而產生大量保障房建設資金的需求。正是這種供求市場的相互調節產生了公積金支持保障房建設的試點政策。

2、公積金支持保障房建設需要盡快完善風險防范機制

如上述分析，公積金支持保障房建設可能面臨的最大風險即違約風險，這就要求不斷細化和嚴格執行對開發商進行貸款發放前的資格審查工作，類似于信用評估機構的設立，可設立專門的資格審查機構，制定資格審查標準，逐漸完善風險防范機制。此外，要量化“留足準備金”的法定比例。在試點政策中雖然規定了需優先滿足職工個人提取和個人住房貸款以及留足備份公積金，但是對于備份公積金的比例未作規定。在資金風險得不到保障的情況下，容易出現資金難以收回導致留存公積金應對個人提取的壓力增大，因此需要充分估算各項風險的發生概率，留存必要的風險儲備金，以應對違約產生的流動性不足的資金風險。

3、公積金支持保障房建設需要完善的保障房建設和利用機制作為制度保證

首先，必須嚴格依照保障房建設的目的，防范各種保障房挪作他用的現象；其次，應該逐步擴大保障房的覆蓋范圍，放開戶籍限制，重新劃定中低收入者的范圍，實現中低收入者與公積金繳存者的直接掛鉤，優先滿足公積金繳存者的購置保障房的需求，充分體現公積金的互助性。

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