一個(gè)中心、兩級(jí)平臺(tái)、六個(gè)統(tǒng)一——城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)的總體規(guī)劃

文｜深圳市公共安全應(yīng)急平臺(tái)關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)中心 潘軍行

在規(guī)劃建設(shè)城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)時(shí)，我們提出了一個(gè)中心、兩級(jí)平臺(tái)、六個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃思路，力求制定出一個(gè)既符合國(guó)家政策導(dǎo)向，又適合本地區(qū)實(shí)際需求的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃，遵循統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)地、有效地進(jìn)行設(shè)計(jì)與實(shí)施。

1 一個(gè)中心、兩個(gè)平臺(tái)

市級(jí)政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心系統(tǒng)是一個(gè)以日常事件接處警和突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)全過(guò)程為主線的集綜合服務(wù)、應(yīng)急管理和應(yīng)急救援處置于一體的平臺(tái)，涵蓋各類警情的接警處置和各類突發(fā)公共事件監(jiān)測(cè)監(jiān)控、預(yù)測(cè)預(yù)警、接報(bào)、處置、評(píng)估和災(zāi)后重建等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，包含應(yīng)急管理業(yè)務(wù)體系與技術(shù)系統(tǒng)兩部分。應(yīng)急管理業(yè)務(wù)體系通常指“一案三制”，即“應(yīng)急預(yù)案”和“應(yīng)急工作體制、運(yùn)行機(jī)制、法制”，技術(shù)系統(tǒng)即“應(yīng)急信息系統(tǒng)”。市級(jí)政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)，如圖1所示。

我們用“一個(gè)中心、兩級(jí)平臺(tái)、六個(gè)統(tǒng)一”的總體思路來(lái)構(gòu)建一個(gè)城市的市級(jí)政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心系統(tǒng)。一個(gè)中心是指市級(jí)政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心；兩級(jí)平臺(tái)分別為市級(jí)政府應(yīng)急決策指揮平臺(tái)、市級(jí)政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)；六個(gè)統(tǒng)一是指以聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)為基礎(chǔ)進(jìn)行擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)全市應(yīng)急指揮通信網(wǎng)、視頻網(wǎng)、地理信息、數(shù)據(jù)中心、門戶、管理體系的統(tǒng)一，其他指揮系統(tǒng)如政府應(yīng)急決策指揮系統(tǒng)、區(qū)縣應(yīng)急指揮系統(tǒng)和專項(xiàng)指揮系統(tǒng)都構(gòu)建在六個(gè)統(tǒng)一的基礎(chǔ)支撐體系之上，這樣有利于快速形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、上下貫通、左右銜接、互聯(lián)互通的應(yīng)急技術(shù)支撐體系，同時(shí)也避免了因重復(fù)投資而導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

圖1 市級(jí)政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)示意圖

市級(jí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)負(fù)責(zé)110、119、122、120、非緊急報(bào)警（12345）等緊急及非緊急事件綜合接警處置，同時(shí)按照市應(yīng)急委的要求定時(shí)向市政府應(yīng)急指揮平臺(tái)報(bào)送警情及處警情況匯總信息。當(dāng)發(fā)生需要多部門聯(lián)合處置的事件時(shí)，市級(jí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)負(fù)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)各部門聯(lián)合參與行動(dòng)。同時(shí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)也是全市應(yīng)急信息的匯聚點(diǎn)和全市應(yīng)急信息的管理中心。

市級(jí)政府應(yīng)急指揮平臺(tái)（政府應(yīng)急決策指揮平臺(tái)）負(fù)責(zé)城市重大、特重大突發(fā)事件的應(yīng)急決策指揮及市應(yīng)急委日常的應(yīng)急管理工作如信息匯總、評(píng)估分析、應(yīng)急保障等。

2 六個(gè)統(tǒng)一

市應(yīng)急平臺(tái)“常態(tài)”側(cè)重于各類事件的綜合接處警及應(yīng)急事件的管理、預(yù)防、監(jiān)測(cè)和預(yù)案管理；“非常態(tài)”側(cè)重于重大、特重大事件的協(xié)調(diào)、決策指揮和監(jiān)督；常態(tài)和非常態(tài)下的綜合接處警聯(lián)動(dòng)指揮與應(yīng)急指揮，在共同的“業(yè)務(wù)支持系統(tǒng)”下完成相應(yīng)工作。專業(yè)部門指揮平臺(tái)側(cè)重于對(duì)緊急呼叫的快速反應(yīng)，先期處置。部門指揮平臺(tái)還建有遠(yuǎn)程終端，主要是用于在網(wǎng)上快速接收指令并及時(shí)反饋，平時(shí)用于上傳應(yīng)急指揮的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)中心為“業(yè)務(wù)支持系統(tǒng)”提供數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)支持，數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)來(lái)源是“基本信息管理”的錄入與維護(hù)，及數(shù)據(jù)的“綜合管理”，這在應(yīng)用上形成了“六個(gè)統(tǒng)一”。

（1）全市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮一張圖。從綜合接處警聯(lián)動(dòng)指揮到應(yīng)急指揮達(dá)到?jīng)Q策、調(diào)度、指揮、推演、下達(dá)命令等整個(gè)流程全部可以在一張電子地圖上實(shí)現(xiàn)，做到全市應(yīng)急指揮一張圖。以國(guó)土資源局三維GIS地理信息系統(tǒng)為平臺(tái)，集成全市各類應(yīng)急信息資源，避免全市各單位各自投資建設(shè)GIS地理信息系統(tǒng)造成的資源浪費(fèi)，降低建設(shè)、維護(hù)成本。

（2）全市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮一張通信網(wǎng)。通過(guò)任何一種通信方式均可方便地與采用不同通信方式的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位進(jìn)行溝通，做到全市應(yīng)急指揮一張通信網(wǎng)。集成有線通信、無(wú)線通信、GSM/CDMA/3G等通信手段，有效解決目前各種制式、模式的通信手段不能互聯(lián)互通的問(wèn)題。

（3）全市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮一張監(jiān)控網(wǎng)。以“天網(wǎng)”為基礎(chǔ)，納入全市各應(yīng)急委成員單位、重點(diǎn)企業(yè)自建的監(jiān)控視頻資源，形成全市應(yīng)急指揮一張監(jiān)控網(wǎng)，通過(guò)權(quán)限控制共享給各聯(lián)網(wǎng)成員單位，避免各單位重復(fù)建設(shè)監(jiān)控系統(tǒng)。

（4）全市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮一個(gè)數(shù)據(jù)中心。制訂統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口，建立數(shù)據(jù)共享與交換平臺(tái)，匯集、抽取各應(yīng)急成員單位及部門的公開數(shù)據(jù)，構(gòu)建一個(gè)可被授權(quán)用戶分析、調(diào)用的全市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮數(shù)據(jù)中心，解決現(xiàn)階段各應(yīng)急成員單位信息孤島的問(wèn)題。

（5）全市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮一個(gè)門戶。建立應(yīng)急指揮門戶網(wǎng)站，部署網(wǎng)絡(luò)信息收集、挖掘、過(guò)濾、發(fā)布系統(tǒng)，滿足決策信息支持、案例借鑒、公眾溝通、應(yīng)急知識(shí)普及、輿情的引導(dǎo)、信息發(fā)布功能，形成全市應(yīng)急指揮一個(gè)門戶，使應(yīng)急信息能通過(guò)統(tǒng)一的官方渠道進(jìn)行發(fā)布，解決信息發(fā)布不及時(shí)透明的問(wèn)題。

（6）全市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮一個(gè)管理機(jī)制。借助市應(yīng)急平臺(tái)的建設(shè)，理順市應(yīng)急管理機(jī)制，制訂修訂應(yīng)急預(yù)案，建立健全應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制，最終建立完整的市級(jí)應(yīng)急管理機(jī)制。

以“六個(gè)統(tǒng)一”的建設(shè)基礎(chǔ)構(gòu)建市應(yīng)急平臺(tái)的多級(jí)多層指揮體系，具備監(jiān)測(cè)監(jiān)控、信息匯總、圖像接入、視頻會(huì)議、決策支持和指揮協(xié)調(diào)等功能，滿足值守應(yīng)急、信息匯總、資源管理、應(yīng)急指揮等應(yīng)急管理工作需求。市應(yīng)急平臺(tái)（下設(shè)聯(lián)動(dòng)指揮平臺(tái)和應(yīng)急指揮平臺(tái)）作為全市應(yīng)急平臺(tái)系統(tǒng)的總樞紐和核心，市各專項(xiàng)機(jī)構(gòu)的指揮平臺(tái)是市一級(jí)指揮平臺(tái)的子平臺(tái)，縣區(qū)的應(yīng)急指揮平臺(tái)是二級(jí)應(yīng)急指揮平臺(tái)，多個(gè)聯(lián)動(dòng)單位和專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍組成專項(xiàng)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)，構(gòu)建覆蓋全市的應(yīng)急處置指揮調(diào)度機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，如圖2所示。

圖2 市級(jí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮管理機(jī)制架構(gòu)圖

3 系統(tǒng)范疇

市級(jí)政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心系統(tǒng)是進(jìn)一步提升政府綜合管理能力的技術(shù)支撐系統(tǒng)，系統(tǒng)的范疇，如圖3所示。

圖3 市級(jí)政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心系統(tǒng)范疇示意圖

3.1 與省級(jí)政府應(yīng)急指揮平臺(tái)的邊界

（1）傳輸實(shí)時(shí)視頻

將市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心的大屏幕圖像實(shí)時(shí)傳輸?shù)绞〖?jí)應(yīng)急指揮平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)視頻會(huì)商。

（2）提供數(shù)據(jù)共享

為省級(jí)應(yīng)急指揮平臺(tái)系統(tǒng)提供系統(tǒng)接入和數(shù)據(jù)庫(kù)查詢功能。

（3）實(shí)現(xiàn)音頻互通

在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)不同通信系統(tǒng)之間互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，與省級(jí)應(yīng)急指揮平臺(tái)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互通。

3.2 與市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位系統(tǒng)的邊界

兩者之間的關(guān)系是：互聯(lián)互通，信息共享，各有側(cè)重，互為支撐，互為備份。

（1）互聯(lián)互通

通過(guò)政務(wù)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和專線接入，將各部門、各專業(yè)應(yīng)急系統(tǒng)現(xiàn)有的圖像和數(shù)據(jù)資源展示在同一平臺(tái)上；協(xié)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)不同通信系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，以實(shí)現(xiàn)市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心和各專業(yè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)之間的無(wú)縫連接，方便協(xié)調(diào)指揮。

市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心建成后，圖像資源可以隨時(shí)調(diào)用：移動(dòng)轉(zhuǎn)播現(xiàn)場(chǎng)圖像、語(yǔ)音；全市交警路面監(jiān)控圖像；各種現(xiàn)場(chǎng)實(shí)況；防汛抗旱的水位、雨量、風(fēng)情、大型水庫(kù)監(jiān)控圖像；氣象的衛(wèi)星云圖和臺(tái)風(fēng)路徑；衛(wèi)生系統(tǒng)的疫情網(wǎng)絡(luò)直報(bào)信息及部分醫(yī)療、醫(yī)藥物資儲(chǔ)備數(shù)據(jù)；海事的港口監(jiān)控、船舶交管搜救監(jiān)控圖像；林業(yè)的重點(diǎn)森林防火監(jiān)控圖像；地震的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)及災(zāi)情評(píng)估數(shù)據(jù)；空間中心從部分國(guó)際研究機(jī)構(gòu)采集的圖像和數(shù)據(jù)等，還可以根據(jù)需要進(jìn)行擴(kuò)充，實(shí)現(xiàn)視頻會(huì)商、電話會(huì)議、語(yǔ)音調(diào)度等綜合指揮功能。

（2）信息共享

通過(guò)制定應(yīng)急空間數(shù)據(jù)規(guī)范，整合全市與應(yīng)急相關(guān)的數(shù)據(jù)，在標(biāo)準(zhǔn)的電子地圖上進(jìn)行疊加，并通過(guò)GIS系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)全市應(yīng)急信息資源的共享，方便市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心和各專業(yè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)進(jìn)行跨部門、多災(zāi)種的信息查詢，提高信息資源的使用效率。

（3）各有側(cè)重

①市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心

集中存貯關(guān)鍵數(shù)據(jù)，即負(fù)責(zé)制定全市應(yīng)急數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并從各有關(guān)應(yīng)急平臺(tái)中抽取常用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和各地區(qū)、各有關(guān)部門的部分關(guān)鍵數(shù)據(jù)（如重大危險(xiǎn)源、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要防護(hù)目標(biāo)等空間分布和運(yùn)行狀況、應(yīng)急救援力量和應(yīng)急救援物資等）疊加存儲(chǔ)到市級(jí)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的集中式數(shù)據(jù)庫(kù)中。

綜合研判、協(xié)調(diào)指揮。側(cè)重事發(fā)和事中兩個(gè)環(huán)節(jié)，動(dòng)態(tài)分析重大危險(xiǎn)源可能造成的危險(xiǎn)與影響；動(dòng)態(tài)掌握應(yīng)急救援力量和應(yīng)急救援物資等數(shù)據(jù)；對(duì)國(guó)土資源、水利、衛(wèi)生、環(huán)保、林業(yè)、地震、氣象等有關(guān)部門的監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行分析，運(yùn)用綜合預(yù)測(cè)預(yù)警模型，對(duì)突發(fā)事件影響范圍、影響方式、持續(xù)時(shí)間和危害程度等進(jìn)行綜合研判，并根據(jù)預(yù)案規(guī)定進(jìn)行預(yù)警分析，提供各種綜合方案（主要是事件趨勢(shì)分析、應(yīng)急資源調(diào)配方案和綜合協(xié)調(diào)指揮方案）和現(xiàn)場(chǎng)指揮手段供領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)參考。

②專業(yè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)

建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。按照各部門職責(zé)，建立專業(yè)的監(jiān)測(cè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，如公安交警路面監(jiān)控，林業(yè)防火的林區(qū)監(jiān)控，水利的雨情、水情、風(fēng)情、庫(kù)區(qū)監(jiān)測(cè)，地震監(jiān)測(cè)及重大危險(xiǎn)源監(jiān)控的網(wǎng)絡(luò)等，對(duì)突發(fā)公共事件隱患進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)控。

組織數(shù)據(jù)、更新維護(hù)。各地區(qū)、各有關(guān)部門按照標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)組織所轄專業(yè)和領(lǐng)域的應(yīng)急數(shù)據(jù)，建立專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)；將其中關(guān)鍵和基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)匯總到市級(jí)應(yīng)急指揮系統(tǒng)；負(fù)責(zé)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新維護(hù)。

預(yù)警預(yù)測(cè)、接報(bào)、處置。按照各部門職責(zé)和應(yīng)急預(yù)案，負(fù)責(zé)所轄的專業(yè)和領(lǐng)域突發(fā)公共事件信息的接報(bào)處理、跟蹤反饋和應(yīng)急處置，并對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)警，提供模擬結(jié)果，匯總到市級(jí)應(yīng)急指揮系統(tǒng)。

（4）互為支撐

市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心需要各專業(yè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)建立的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)數(shù)據(jù)源、專業(yè)預(yù)測(cè)預(yù)警結(jié)果、應(yīng)急接報(bào)和處置等。

專業(yè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)需要市應(yīng)急指揮系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、跨部門綜合應(yīng)急數(shù)據(jù)資源整合、綜合分析研判及綜合協(xié)調(diào)指揮等。

市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心的建立不但不會(huì)削弱各專業(yè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的功能，反而會(huì)通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)、跨部門整合資源等促進(jìn)各專業(yè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源和標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)警及處置等功能。

（5）互為備份

市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心和專業(yè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)針對(duì)某一災(zāi)種的圖像資源、數(shù)據(jù)資源及指揮手段，原則上可以互為備份，領(lǐng)導(dǎo)可以根據(jù)突發(fā)公共事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、性質(zhì)、規(guī)模等因素決定在任一指揮系統(tǒng)實(shí)施分析和指揮，也可以在某一指揮系統(tǒng)發(fā)生故障時(shí)，遷往另一個(gè)指揮系統(tǒng)指揮。