關于四川省水電工程調整概算編制的幾點思考

郭 鴻 儒， 黃 俊， 鄭 紅

(1.中國水電顧問集團公司成都勘測設計研究院，四川成都 610072;2.四川省紫坪鋪開發有限責任公司，四川成都 610091)

1 四川省水電工程調整概算編制的必要性

水電工程設計概算是水電工程可行性研究設計報告的重要組成部分，是項目可行性研究階段進行項目國民經濟評價及財務評價的依據。設計概算經審查核準后，也是國家投資管理部門確定和控制固定資產投資規模、核準或審批建設項目的依據;是項目法人籌措建設資金、簽訂貸款合同以及控制、管理項目工程造價的依據;是國家有關部門對建設項目進行稽查、審計的依據;是合理測算和確定項目上網電價的參考依據;是進行項目竣工決算和項目投資后評價的對比依據。因此，在我國現有投資管理體制下，設計概算具有非常重要的意義和作用。

首先，近年來由于國民經濟高速發展和基本建設領域的持續繁榮，與工程造價直接相關的人工、建材價格波動幅度較大，且因水電工程本身具有不確定性較大的特點，加之業主的要求日益提高，水電工程在項目核準后或施工中重大設計變更時有發生;隨著經濟形勢的迅速變化，各種宏觀調控的新政策也頻繁出臺。在這種歷史背景下，由于設計概算核準以后發生國家政策調整、市場物價水平較大變化、重大設計變更等原因而使工程原審查、核準的設計概算不能滿足工程建設需要的水電工程項目越來越多。

其次，由于國家政策原因，1999年以后編制的設計概算中未計列價差預備費，因此，當遇到物價波動時，原概算便不能滿足工程建設需要。1996年，國家計委針對當時通貨膨脹比較嚴重的特殊情況，發布了《國家計委關于核定在建基本建設大中型項目概算等問題的通知》(計建設[1996]1154號)，規定在編制和核定基本建設大中型項目初步設計概算時，價差預備費按投資價格指數6%計算。1999年，根據當時物價趨于平穩的變化趨勢，為嚴格控制工程造價，防止建設資金流失，國家計委又發布了《關于加強對基本建設大中型項目概算中“價差預備費”管理有關問題的通知》(“計投資[1999]1340號”)，規定“自本通知發布之日起，編制和核定基本建設大中型項目初步設計概算時，投資價格指數按零計算”。自從該通知發布至今，國家發改委(計委)未正式發布過任何文件或通知對設計概算中價差預備費的核定方法做調整。而實際上，自1999年至今，我國經濟形勢和物價水平又經歷了多次變化和調整，由于概算中未計列價差預備費，一旦物價上漲，原概算便不能滿足工程建設需要，就需要對原概算進行調整。

為適應新形勢下水電工程設計概算編制的需要，可再生能源定額站[2008]5號文頒布的《水電工程設計概算編制規定(2007年版)》和《水電工程設計概算費用標準(2007年版)》中規定:“從編制概算所采用的價格水平年的次年起，按年度價格指數2%計算價差預備費”。但該規定只適用于按上述編制規定編制的概算。如果按四川省相關規定編制概算，仍然存在沒有依據計列價差預備費的問題。

按照“靜態控制、動態管理”的建設投資管理原則，2009年6月15日，國家發展改革委發布了《關于加強中央預算內投資項目概算調整管理的通知》(發改投資[2009]1550號)，《通知》規定:“依現行規定由國家發展改革委核定批準初步設計概算的中央預算內投資項目，在建設過程中由于價格上漲、政策調整、地質條件發生重大變化等原因導致原批復概算不能滿足工程實際需要的，應向國家發展改革委申請調整概算”，對于經發改委審批同意調整概算的項目，在調整概算報告編制完成后，需重新報原審批單位審批。

四川地處我國西南，水電資源豐富，水電裝機容量居全國前列。近年來，在“西電東送”等政策的有力支持下，四川省的水電建設市場一片繁榮。但是，由于可開發水電資源的日漸減少，我國水電開發整體上已進入中后期，目前在建或者即將建設的項目其交通、地質等自然條件越來越差，市場環境和外部投資環境也越來越惡劣。在這種情況下，水電工程的不可預測因素和風險也日益增加，加上前面所述幾項原因，水電工程“超概”現象越來越多。筆者近年來參加了四川省內幾個中小型水電工程調整概算的編制工作，所批準的調整概算投資相對于原設計概算都有大幅度增加，對比情況如表1所示。

表1 四川省部分水電工程調整概算投資變化幅度對比表

為能動態、客觀、合理地反映項目建設投資，對原設計概算不能滿足工程建設的項目編制調整概算是客觀形勢所需。由于調整概算影響深遠，意義重大，這項工作也是項目業主和工程勘察設計單位、工程造價咨詢機構必須要高度重視的一項工作。因此，討論制定四川省水電工程調整概算的編制原則和架構，完善相關的編制規定和辦法亦成為業內迫在眉睫的事情。

2 目前調整概算編制的一般原則和方法

在討論調整概算編制的相關問題之前，有必要先了解和熟悉目前水電行業和四川省內現有的關于調整概算編制的一些慣例和做法。由于調整概算是在工程建設期間編制，不同編制原則和方法之間的差異總體而言主要集中在項目劃分、工程量復核、已完工程和未完工程的計價方式、已發生變更索賠項目費用的計列方法等方面。下面對目前主要的編制方法做一簡單介紹。

2.1 水電水利規劃總院倡導的“復核概算”

復核概算的編制的總體思路和方法較為接近設計概算，主要基于“復核”和“調整”的理念進行編制:

(1)項目劃分和計價方式:與設計概算基本相同，投資計算不分已完工程和未完工程;

(2)工程量:以原設計概算為基礎，依據經審查批準的重大設計變更專題報告、隨復核概算一同報審的一般工程設計變更匯總報告所確定的工程項目及工程量，對相關概算項目和工程量進行復核、調整;

(3)單價:由于施工方案、施工工藝等發生變化且對投資有較大影響時，重新編制單價(單價編制的原則、方法、價格水平和定額標準等，原則上應與原設計概算一致)，其他單價直接采用原設計概算單價;采用單位造價指標計算或綜合項計列的建筑工程項目、未計價材料、設備及其有雜費等項目，原則上已完工的項目按經分析計算后的單位造價指標計列，未完工或未實施項目根據復核概算編制年價格水平復核調整。

2.2 交通部門航電工程的調整概算

(1)項目劃分和計價方式:總的項目劃分與設計概算相同(航道部分執行內河航運工程相關規定，發電部分執行水電工程編制規定)，以調整概算編制時間進行分割，分為已完工程和未完工程;

(2)工程量:已完工程采用分界時點前已結算工程量，未完工程采用未施工項目的施工圖設計工程量;

(3)單價:已完工程和未完工程的單價均按各標段簽訂的合同價格執行。

2.3 四川省內水利水電工程的調整概算

這種方式是四川省水利系統內各設計院和造價咨詢單位常用的編制方法，具體情況如下:

(1)項目劃分和計價方式:總的項目劃分按照水利或水電(具體依項目主管部門所屬行業確定)行業設計概算編制規定中的項目劃分執行，在三級項目列項時，又以簽訂合同的不同標段進行劃分。如:某工程引水隧洞由兩個標段進行施工，則在引水隧洞項下，分列“引水隧洞一標段”、“引水隧洞二標段”，各標段下再計列明細項目;

(2)工程量:已完工程采用分界時點前已結算工程量，未完工程采用未施工項目的施工圖設計工程量;

(3)單價:已完工程按各標段簽訂的合同價格或者已確定的變更單價執行，未完工程根據調整概算編制時點價格水平，按照概算編制辦法重新編制。

3 關于四川省水電工程調整概算編制原則和架構的建議

在上述目前主要采用的3種調整概算編制架構體系中，其各有優點，也各有缺點，筆者將其對比分析如下(表2)。

表2 水電工程調整概算編制模式優缺點對比表

筆者在綜合分析了上述各種模式的優缺點后，對四川省調整概算編制原則和架構提出如下建議。

3.1 關于項目劃分

筆者認為，按照“復核概算”模式進行項目劃分較為合理，理由如下:(1)調整概算仍然是“概算”，因此，其編制思路應該與設計概算相同，是對設計概算的復核和調整，在設計概算基礎上進行編制較為合理;(2)調整概算的價格采用設計概算價格或者重新編制的概算單價，價格水平與設計概算相同，均為“概算”水平;(3)復核概算按工程實際情況，在對工程量和項目進行復核后，是對原概算的系統性調整，便于作為工程完工后進行竣工決算、審計和稽查的依據。

3.2 關于工程量

工程量在原設計概算的基礎上，復核施工圖工程量，增加經審定的重大變更項目工程量和經復核的一般變更項目工程量后確定，完整的反映工程實際實施情況。

3.3 關于單價和費用計算

對變化不大的項目單價，可直接采用原設計概算單價，對主材市場價格或施工工藝發生較大變化的的項目，應按調整概算編制年價格水平和現行定額重新編制。

3.4 關于預備費的計算

由于按設計概算模式進行項目劃分，已發生的非實物變更和索賠費用無法出項(有實物工程量的變更項目可在分部分項過程中出項)，在一定程度上導致概算費用不能完全反映工程實際情況。為解決這一問題，結合其他模式的優點，筆者對預備費的編制建議如下:

(1)根據已完工程結算資料，測算已發生的應在預備費下開支的相關費用占已完成總金額的比例;

(2)根據已完工程和未完工程的實際情況，對比分析后確定預備費費率;

(3)按與設計概算相同的計算原則，用上述費率計算預備費。

4 關于四川省水電工程調整概算編制需要注意的問題

對概算的調整作為建設項目投資動態管理的一種措施，避免了“一刀切”的純靜態管理的弊端，能有效的對項目投資進行動態管理。但近年來在項目調整概算編制和審查過程中也出現了一些“鉆空子”的現象，部分項目業主利用“調整概算”的機會來實現一些其他商業目的或者獲得其他利益。如通過調整概算來規避項目單位管理不善、失職瀆職導致投資增加的責任，或者通過調整概算擅自擴大規模、提高標準、增加建設內容等。因此，對于從事工程造價行業的咨詢單位，在編制和審查調整概算時，對下列問題應予以高度重視。

4.1 嚴格界定調概條件

鑒于設計概算的重要性，為了避免隨意、惡意調整概算，需嚴格界定調整概算的條件。只有滿足條件的項目，才能編制調整概算。

水電水利規劃設計總院編制的《水電工程復核概算管理辦法(報批稿)》中規定，“水電工程項目投資完成額度達到原核準(或批準)可行性研究報告設計概算投資額度的80%及以上，且經分析測算后投資額度超過原投資額度8%以上時，可編制工程復核概算”?！墩憬∷娊ㄔO工程調整概算管理辦法(1997試行版)》中規定，“當完成工程量達到60%以上時，業主單位可向初設審查部門提出調概要求，并申述調概理由。經同意后，再進行調整概算編制工作”。

國家發展改革委2009年發布的《關于加強中央預算內投資項目概算調整管理的通知》也指出，“國家發展改革委將按照靜態控制、動態管理的原則，區別不可抗因素和人為因素對概算調整的內容和原因進行審查。對于使用基本預備費可以解決問題的項目，不予調整概算”。

因此，筆者建議四川省主管部門也應盡快出臺關于調整概算的相關管理辦法，對調整概算的條件予以明確規定。

4.2 工程量復核是關鍵

以往，在設計概算的編制和審查中，我們更多的關注基礎單價編制、定額選用、費用水平等價格方面的因素，對工程量重視不夠，并且由于工程量復核工作量大，往往審查機構和審查專家都疏于對工程量進行復核計算。實際上，通過擴大或者虛列工程量來增加投資，比提高價格更具有隱蔽性。

因此，在調整概算中，除了對價格和費用的計算要嚴格審查以外，還必須對工程量進行仔細復核。對于重大設計變更導致工程量增加的，必須要有經審定的專題報告及專項(調整)報告;一般設計變更和工程實施過程中的工程量的變化，必須由項目業主進行清理后，隨調整概算一并報審，增加的工程量都應有書面的原因說明，并且要有相關的計算依據和支持性材料。

4.3 加強對結算資料的審核

如果采用已完工程和未完工程的模式編制調整概算，則已完工程需要根據結算資料進行計列。由于結算資料由項目業主負責向調整概算編制單位提供，因此，編制單位對結算資料本身的完整性、準確性也應該進行仔細復核，避免因對結算資料審核不嚴而重復計列、多列費用。

4.4 相關編制和審查機構應加強職業責任感和職業道德，規范執業

國家發展改革委2009年發布的《關于加強中央預算內投資項目概算調整管理的通知》明確規定，“對由于勘察、設計、施工、設備材料供應、監理單位過失造成調整概算超過原批復概算的，根據違約責任扣減有關責任單位的費用，超出的投資不作為計取其它費用的基數。對過失情節嚴重的責任單位，建議相關資質管理部門依法給予處罰并公告”。

勘測設計單位和造價咨詢機構在編制調整概算過程中起著至關重要的作用，因此，作為造價咨詢機構和工程造價從業者，一方面應具有社會責任感，客觀公正的編制調整概算;另一方面，也要加強自身的職業道德，規范執業，杜絕弄虛作假等不良行為，降低自身的執業風險。

5 結語

作為一名水電工作者，以上為筆者根據自身工作經歷和感受，為四川省水電工程調整概算工作所提出的一些不甚成熟的想法，以期拋磚引玉，為四川水電事業健康快速發展做出自己一點微薄的貢獻。