淺論水電能源稅收政策

楊 衛， 吳 紅 宇

(1.國電大渡河流域水電開發公司，四川成都 610041;2.國家開發銀行四川省分行，四川成都 610041)

1 全球能源概況

1.1 世界能源結構

能源是人類生存和社會發展的必要因素，也是推動社會經濟發展的重要動力。隨著經濟不斷增長，能源的發展逐漸成為現今全人類共同關注的問題。

根據BP石油公司2011年發布的世界能源報告統計[1]，2010年全球能源消費比上年增長5.6%，是1973年以來增速最快的一年。各種能源需求量均增長強勁，無論經合組織(OECD)經濟體還是非OECD國家，能源消費增速均高于歷史平均水平。2010年全球可再生能源繼續保持快速增長。其中中國和美國引領風電裝機的增長，增長幅度達70%。從圖1可以看出，能源消費結構將從傳統的礦物燃料轉向可再生能源(太陽能、核能、生物能等)為基礎的持久能源系統，還需要很長的過渡時間。在轉換的過渡時期仍以油(氣)為主，核能、新能源可望有所提高，將是能源的“多極化時代”。

1.2 主要發達國家對水電開發的認識及相關財稅政策

圖1 2010年世界能源消費結構

2002年底，全世界已經修建了49 700多座大壩，分布在140多個國家，其中中國的大壩25 000多座。世界上有24個國家依靠水電為其提供90%以上的能源，如巴西、挪威等國;有55個國家依靠水電為其提供50%以上的能源(包括加拿大、瑞士、瑞典等國);有62個國家依靠水電為其提供40%以上的能源(包括南美的大部分國家)。如美國水電資源已開發約82%，日本約84%，加拿大約65%，瑞士約86.6%，德國約73%，法國、挪威均在80%以上[2]。

以上發達國家水電開發程度高，發展快，主要得益于政府在水電建設管理體制、資金籌措和投資分攤、貸款及財稅政策方面給予優惠政策支持[3]。以美國為例。在還貸政策方面，美國聯邦政府規定分攤于防洪、航運、漁業、旅游、環境保護目標的投資不償還;分攤于發電、生活和工業供水目標的投資有息償還。償還年取一般為50年，有的40年。此外，美國政府還在貸款、利稅方面給予了許多優惠。

2 中國能源概況

2.1 能源構成及其結構現狀

“十一五”規劃的五年內，我國發電總裝機容量平均年增長13.22%，發電量年平均增長11.10%。截止2010年，發電總裝機容量為9.62億千瓦，同比增長10.07%。其中，非化石能源發電裝機比重上升 26.53%[4]。

表1 2010年中國發電裝機容量構成(單位:萬千瓦)

2010年，中國超過美國成為世界上最大的能源消費國，中國的能源消費量占全球的20.3%，超過了美國19%的比例。同時，中國能源消費量比2009年增長11.2%。其中，煤炭消費量1713.5百萬噸，占消費總量的71%，石油、水電、天然氣、核電分別占消費總量的 18%、7%、4%和1%[1]。可以看出，我國能源消費結構仍不盡合理，能源消耗大部分以煤炭為主，石油的消費與世界發達國家相比相差很大。且我國能源消費以第二產業為主，這導致了能耗高、能源利用率低、能源浪費和嚴重的環境污染等一系列的問題。資源環境的限制和人類發展的巨大需求要求我們必須轉變和創新能源發展和利用方式。能源結構優化及調整刻不容緩。

圖2 2010年中國能源消費結構

2.2 水電在我國能源結構中的地位與作用

水電是世界上能夠進行大規模商業開發的第一清潔能源。隨著世界能源需求增長和社會經濟發展需要，世界各國都把開發水電作為能源發展的優先領域。

我國水能資源蘊藏量居世界首位，全國技術可開發裝機容量5.42億千瓦，經濟可開發裝機4.02億千瓦，是僅次于煤炭的常規能源。截止2010年[5]，我國已建成 4.5 萬余座水電站，總裝機容量超過2.1萬億千瓦，年發電量6622億千瓦時，占全國發電總裝機容量的22%。發達國家的水電平均開發程度高，全球水電開發重點已由發達國家向發展中國家轉移。而我國的水電開發利用率只有34%左右，遠低于發達國家水平，水電開發潛力巨大。

此外，我國政府提出了到2020年非化石能源占一次能源消費比重要達到15%左右，單位國內生產總值二氧化碳的排放比2005年下降40～45%的目標，在當前風電、核電、太陽能等新能源無法實現大規模發展的情況下，水電成為實現節能減排目標的關鍵。據測算，到2020年，我國常規水電裝機應達到3.3億萬千瓦以上，才能確保實現這一目標，減輕對煤炭的過度依賴。

2.3 電價的構成與補償機制

電力關系國計民生，受社會關注。由于電價的政策性、社會性很強，電價由國家直接管理。現行電廠上網電價主要是按照國家頒發的《關于多種電價實施辦法的通知》([1996]水電計字第73號)來確定的。定價計算公式為

上網電價=(發電成本+發電稅金+發電利潤)/(廠供電量)

從目前全國平均上網電價來看，風電由于較高的造價，上網電價在主要電源類型中最高。水電造價雖高，但由于具有相對較長的運營期間，且運行、維護費用相對最低，平均上網電價在所有電源類型中最低，較風電、核電分別低60%、44%。水電價格低于火電價格現象的形成具有其歷史原因。水電電價的核定雖然與火電電價類似，是按成本加上合理利潤空間來計算的，但是水電站投產發電后，運行、維護費用與火電相比非常低，這直接導致主管部門為水電設定的上網電價，相比火電要低得多。

據統計，目前我國水電平均上網電價為0.27元/千瓦時，而全國火電的上網電價普遍在0.4～0.5元/千瓦時，風電、光伏電的上網電價則更是在0.4～0.6元/千瓦時之間，相差懸殊。

水電建設投資較大且建設期長，建設的困難在建設期及還貸期。影響因素是多方面的。其中合理的政策誘導是關鍵因素。如還貸期限短、還貸壓力大、稅改后水電站稅負比同類企業顯著增加等。

水電站的綜合利用包含投資費用分攤或效益補償政策。水電站的防洪執行《水利產業政策》及《防洪法》第三條“防洪費用按照政府投入同受益者合理承擔相結合的原則籌集”的規定，由國家和受益地方政府承擔投資費用，或在財稅政策上給予優惠，使水電站的防洪效益得到一定的補償;水電站的航運過壩設施以投資分攤和效益補償為基礎，研究航運設施的建設規模與運營方式，航運部門要求水電站在現狀基礎上提高通航標準的，需分攤投資費用。

3 中國水電稅收的相關政策

3.1 水電稅收的相關政策之現狀

水電建設周期長、牽涉面廣、環節多，在建設及運行過程各環節的許多項目都要繳納各種稅費。

目前水電站建設期所繳納稅費主要有:營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加、進口設備關稅和增值稅、國產機電和金屬機構設備增值稅、建筑材料增值稅、印花稅、施工車輛車船使用稅、礦產資源稅、耕地占用稅、耕地開墾費、森林植被恢復費以及代繳的個人所得稅等。

水電運行期所繳納稅費主要有;增值稅、企業所得稅、大中型水庫庫區基金、水資源費、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育費附加、印花稅等。

其中營業稅、增值稅、銷售稅金附加(即城市維護建設稅和教育費附加)、企業所得稅、水資源費、庫區基金、耕地占用稅涉及數額及影響較大。(各稅種執行情況、水資源取費比率見附表)

3.2 水、火電運行期主要稅費差異

3.2.1 增值稅

2008年11月5日國務院第34此常務會議對《中華人民共和國增值稅暫行條例》進行了修訂，并與2009年1月1日期實施。

大中型水電企業增值稅率為17%;小水電6%，同時還有一些其他特別規定的稅率。小規模納稅人增值稅征收率為3%。

目前水電、火電企業增值稅稅率均為17%(小水電為6%)。但火電由于其成本構成中的主要燃料及其他原材料已征增值稅可以抵扣，且此部分成本在火電成本中所占比例為60%以上，通過抵扣，其實際稅收負擔為6～10%;而水電業因需要購進的原材料僅為修理性支出及日常消耗性支出部分，支出占成本比例僅為1～3%，對于銷項稅額而言，幾乎沒有抵扣，實際水電增值稅負擔率接近17%，比火電高7～11個百分點。

3.2.2 城市維護建設稅、教育費附加及地方教育附加

城市維護建設稅、教育費附加及地方教育附加均以增值稅為基數，由于火電可以抵扣的進項稅額相對較高，因此以增值稅為基數的此三項稅額相對要少。

3.2.3 水資源費

根據2009年1月1日財政部、國家發展改革委、水利部聯合印發的《水資源費征收使用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，水資源費征收標準由各省、自治區、直轄市價格主管部門會同同級財政部門、水行政主管部門制定，報本級人民政府批準，并報國家發展改革委、財政部和水利部備案。其中，由流域管理機構審批取水的中央直屬和跨省、自治區、直轄市水利工程的水資源費征收標準，由國家發展改革委會同財政部、水利部制定。辦法規定，水資源費繳納數額根據取水口所在地水資源費征收標準和實際取水量確定，其中水力發電用水和火力發電貫流式冷卻用水的水資源費繳納數額，可以根據取水口所在地水資源費征收標準和實際發電量確定。目前水電企業的水資源費均以發電量計，但各地費用不統一，一般在0.001 元/千瓦時 ～0.03 元/千瓦時之間;火電企業的水資源費計量方法及費率各地也不統一，有的省按發電量計征，有的省按取用水量分地表水與地下水以及冷卻循環方式分別征收。

3.2.4 所得稅

2007年11月28日國務院第197次常務會議通過新的《中華人民共和國企業所得稅法實施條例，自2008年1月1日起實施。

水電企業所得稅目前采用25%征收。

3.2.5 水庫庫區基金

為促進庫區和移民安置區經濟及社會發展，財政部于2007年4月17日頒布了《大中型水庫庫區基金征收使用管理暫行辦法》，將原庫區維護基金，原庫區后期扶持基金及經營性大中型水庫承擔的移民后期扶持資金進行整合，設立大中型水庫庫區基金，庫區基金從有發電收入的大中型水庫發電收入中籌集，根據水庫實際上網銷售電量，按不高于0.008元/千瓦時的標準征收。火電企業沒有該基金。

火電企業則涉及排污費，包括:污水排污費、廢氣排污費以及固體廢物排污費等。水電企業基本不涉及該費用。

表1 水電工程建設期及運行期所涉主要稅費情況表[6]

4 現有水電稅收政策存在的問題及建議

目前我國水電開發程度還很低，主要原因是現階段水電開發還存在很多的制約因素，尤其是政策因素。針對水電行業的特點，改革不利于水電發展的財稅政策，勢在必行。

(1)水電開發行業具有投資規模大、建設工期長、分布流域廣、外來企業多、涉稅鏈條長等特點。

大中型水電站一般都會地跨好幾個縣市。一方面對于稅務機關稅源監控和稅收管理存在一定難度，另一方面水電企業又不可避免地面對多頭交叉稅收征管和稽查，雙方工作協調難度巨大。建議國家通過法規條例明確稅收管理權歸屬和稅金分配原則，以便有法可循，有法可依。

(2)各地稅率執行情況不同，導致各電站成本差異較大。

諸如城建稅、耕地占用稅、礦產資源稅、土地使用稅等稅務局具有自由裁量權的稅種，執行稅率不一，地方差異較大。由于電力是關乎國計民生的基礎性工程，而水電作為可持續再生能源更應得到國家的大力支持。建議有關部門在批復電價時，要綜合考慮各地經濟狀況和各電站成本差異。

(3)水電行業稅負較高，國家出臺的稅收優惠政策較少。

目前水電標桿上網電價比煤電上網電價低0.1元/千瓦時左右，老水電核定的電價更低。水電的低電價為社會作出了巨大的貢獻。建議國家有關部門對水電行業制定相應的財稅優惠和扶持政策。如:加大財政貼息力度，降低工程財務費用;西部水電項目及其配套的輸電工程增值稅實行三峽工程、黃河上游公司相同的“超八返九”的政策，即按17%稅率征收后，超過8%部分稅收即征即退，耕地占用稅參照交通建設模式減半征收等。

[1]BP Amoco statistical review of world energy[EB/OL].2001.

[2]賈金生.世界水電開發情況及對我國水電發展的認識[J]，[3]美國、巴西的水電開發政策[EB]，中國農村水電及電氣化信息網，2002，3，21.

[4]全國電力工業統計快報[EB]，中國電力企業聯合會，2011.

[5]中國常規能源資源:水電地位僅次于煤炭[EB]，光明日報，2011，4，27.

[6]水火電同網同價政策研究報告 水電水利規劃設計總院2009年9月