交通噪聲環境影響及互動式規劃環評的應對

歐陽麗，包存寬，王曉明

（1.同濟大學建筑與城市規劃學院，上海 200092；2.同濟大學環境科學與科學工程學院,上海 200092；3.美國麥王環保能源集團麥王環保工程技術有限公司，上海 200135）

0 引言

交通噪聲是城市環境噪聲污染的主要來源，其能量通常占環境噪聲總能量的70%～80%。在歐盟國家白天大約40%的人口暴露在55dB（A）以上的道路交通噪聲之下，20%人口的暴露水平更超過了65dB（A）[1]。目前交通噪聲污染在我國城市地區也已相當嚴重。以上海為例，據2009年6月3日上海環境網ht t p://www.sepb.gov.cn發布的“2008年度上海市環境狀況公報”表明：2008年上海市環保系統共受理37 573件環境污染投訴，噪聲污染投訴占36.8%，攀居各項污染投訴之首，而其中交通噪聲污染投訴尤為突出[2]。2006～2010年的監測數據表明，上海市道路交通噪聲夜間時段均未能達到相應功能的標準要求；2006～2008年上海市道路交通噪聲晝間時段未能達到相應功能的標準要求[3]。其中涉及的道路路段和居住小區遍布上海外環沿線以內整個區域。《上海市2009年～2011年環境保護和建設三年行動計劃》首次將噪聲污染控制列入環保三年行動計劃。

而合理的交通規劃和城市土地使用規劃，對交通噪聲控制具有重要意義，是解決城市交通噪聲污染問題的治本之道。隨著《中華人民共和國環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》的深入推進，城市規劃領域已普遍開展規劃環境影響評價。環境影響評價是具有預防功能的環境管理工具。規劃環評相比于項目環評更是在決策源頭就將環境因素考慮進去，是從源頭防治環境污染的有效手段。因此，城市規劃編制過程需與規劃環評過程積極互動，依據規劃環評對城市噪聲的預測分析數據，調整規劃用地布局方案和交通規劃方案，以期得到噪聲污染影響最小的規劃成果，逐步改變目前交通噪聲“先污染后治理”的模式。

本文首先列舉了噪聲污染投訴事件，然后從噪聲預防的角度對城市規劃尤其是城市總體規劃的編制現狀進行回顧。借鑒目前事后式環評模式下的交通噪聲預測評價方法，以預防交通噪聲污染為目標，提出了與規劃過程互動的規劃環評程序和方法。

1 噪聲污染投訴事件

1.1 投訴事件1：武漢

2009年底，武漢一小區業主因不堪交通噪音，狀告（光谷）規劃分局。該小區被武大（武漢－大冶）鐵路、龍城大道、中環線包圍，噪聲難耐。業主認為按《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》，規劃部門確定建設布局時，應根據國家環境質量標準和民用建筑隔聲設計規范，合理劃定防噪聲距離，并提出相應設計要求，并認為“只有室內沒有噪聲污染時，才是合理距離”。而規劃分局則在法庭上宣讀了上海等外地的“合理距離”，稱該小區和交通干線的距離在國內是最大的，應屬合理距離[4]。

1.2 投訴事件2：上海

上海外環線一、二期工程自建成通車以來，因噪聲污染問題一直投訴不斷，甚至有多起“噪音房”業主狀告房地商的案例。如：閔行區滬閔路6666號新梅廣場小區正好處在滬閔高架和外環高架交匯處。居住其中的業主曾向記者反映其24 h飽受著車輛行駛的噪音困擾，曾測量家里夜間噪音竟然超過70 dB[5]。同樣居住在靠近外環線“噪音房”的林先生曾不堪其擾，訴諸法律，狀告房產商，卻以敗訴告終。2004年7月，上海外環線一、二期工程因噪聲防治不力被原國家環保總局要求限期改正。

2 城市規劃編制現狀

2.1 國內城市規劃忽視聲環境影響

雖然交通噪聲投訴目前位居各大城市居民投訴之首，但城市規劃的各個層次對交通噪聲關注不足。翻開任何一個城市總體規劃的土地利用規劃圖，居住用地（R）緊鄰城市交通干線布置的情形比比皆是，即使在控制性或修建性詳細規劃階段，將住宅用地（R11、R21、R31、R41）[6]緊鄰交通干線布置的規劃成果也隨處可見。

規劃人員在進行城市用地布局時基本沒有考慮交通噪聲對噪聲敏感建筑密集的居住用地、公共管理與公共服務用地的影響。控規在考慮建筑后退道路紅線距離中缺乏對噪聲影響的考量，城市設計也幾乎沒有從有利于屏蔽交通噪聲的角度考慮設計方案。城市總規成果僅在“環境保護”章節中例行性地設置“聲環境”小節，其中概略地提及聲環境質量目標，將噪聲區劃內容羅列一下，再泛泛提出“噪聲污染治理對策”，對策中絲毫不提與土地利用最為相關的“噪聲防護距離”（以下簡稱“防噪距離”）等控制要求。雖然在總規規劃文本“環境保護－聲環境”條款中不假思索地提出“噪聲達標區覆蓋率”95%以上甚至100%的規劃聲環境質量目標，但所提的目標絲毫未與總規其它規劃內容銜接，或者說按照總規不合理的用地布局方案實施，將注定無法實現所提出的“噪聲達標率”等目標。

2.2 加州總規噪聲控制內容

與國內城市規劃界極其忽視噪聲影響相比，美國《加州2003版總規指南》把噪聲控制規劃作為與土地利用、交通系統規劃等并列的必須包含的規劃內容之一，需要專章論述，其編制總規噪聲部分的主要目的是“利用該部分得出的結論制定出考慮噪聲影響的土地使用規劃圖。其噪聲等值線圖必須用于指導土地利用規劃方案的制定，以避免社區居民遭受噪聲污染”[7]。

3 城市規劃是噪聲污染預防的源頭

3.1 確定防噪距離是城市規劃部門的職責

國內法律界人士分析認為，根據《城市規劃法》、《房地產管理法》、《土地管理法》等相關法律、法規，一個房地產開發項目，從定點、選址一直到規劃設計、工程實施，無不處于政府的監督管理之下。開發商對房地產開發項目的選址是無能為力的。同時，政府主管部門對開發商規劃設計的批準，就意味著對其有關環境方面的內容也予以了批準。如果在履行了上述的全部手續和程序后，開發商仍然因為其開發的房地產項目所在城市區域噪聲超標負責，無疑將使相關制度失去其應有的確定性和預測作用，使開發商在房地產開發經營活動中無所適從[8]。

而根據《環境噪聲污染防治法》第十二條“城市規劃部門在確定建設布局時，應當依據國家聲環境質量標準和民用建筑隔聲設計規范，合理劃定建筑物與交通干線的防噪聲距離，并提出相應的規劃設計要求”[9]。因此，確定建筑物與交通干線之間應當保留多大的防噪距離，是城市規劃部門的法定職責。因此，判斷開發商所留的防噪間距是否合理、適當，唯一的標準就是看其所留的距離是否符合城市規劃部門提出的規劃設計要求。除此以外的其他任何單位或個人，均無權對防噪間距是否合理作出認定。目前，城市規劃主管部門主持編制的城市總體規劃和控制性詳細規劃對噪聲污染預防較為忽略，這是導致噪聲污染愈演愈烈的首要原因。噪聲污染預防的源頭應在城市規劃。

3.2 防噪距離需強制執行

而另一方面，嚴格執行防噪聲距離控制要求，并對相鄰土地利用加以限制，雖然能使居民免受噪聲煎熬，但會影響當地政府的土地批租效益和房地產開發商的利益。這可能是盡管交通噪聲對已建住宅居民干擾嚴重，但大量的新建住宅仍緊鄰交通干線拔地而起的主要原因。因此，從維護居民居住生活質量的目標出發，確實有必要將“噪聲防護距離”列為城市規劃的強制性內容加以監督執行。

4 互動式規劃環評的應對

4.1 事后式規劃環評無法改進規劃方案

目前，國內大多數規劃環評是在規劃成果基本定稿后才啟動環評工作，環評人員與規劃人員缺少交流。由于接受環評委托任務過晚，環評人員無法介入規劃方案的醞釀、比選和確定過程，規劃環評變成事實上的“追認”，其主動性和提前預防功能根本無從談起，令規劃環評的立法目標難以實現[10]。這種事后式規劃環評模式的弊端同樣體現在聲環境預測分析評價工作中。

以在規劃成果出臺后才啟動的大連發展規劃環境影響評價為例，對于聲環境影響評價，其主要分兩階段開展工作，首先對噪聲環境質量現狀進行評價，然后對規劃成果實施后的聲環境質量進行預測分析。因為是在規劃成果定稿后才開展的事后環評，因此根據預測的規劃遠期噪聲空間分布和噪聲超標區域空間分布結果，僅得出規劃方案環境影響嚴重或沒有影響的結論，評價結論無法對規劃方案帶來改進（見圖1）[11]。

圖1 事后式規劃環評的區域聲環境質量預測分析技術路線圖

4.2 互動式規劃環評程序和方法

針對事后式、分離式規劃環評模式的弊端，筆者提出了全程參與規劃過程，將環評工作與規劃編制工作進行有效整合的互動式規劃環評模式，并在交通噪聲預測分析評價中運用。

在互動式規劃環評模式下，在土地利用規劃方案細化前，首先根據初步確定的綜合交通規劃，參考現狀水平，類比已建道路運行狀況，預測規劃年車流量和噪聲源強，繪制噪聲等值線圖或噪聲空間分布圖。此噪聲空間分布圖作為細化用地布局方案及對現狀用地進行調整的重要依據（見圖2）。如：新增居住用地盡量選擇在晝間噪聲值小于60 dB的區域；如果噪聲分布與空間管制要素分布發生矛盾，如：野生動物棲息地等生態敏感區噪聲遠超過50 dB，則應該考慮調整交通選線；或者規劃擬保留的現狀噪聲敏感建筑物大部分都暴露在大于60 dB的超標范圍內，也應調整交通規劃方案，進行線路避讓或調整會引發大量車流量的用地類型，以達到減小噪聲源強的目的。同時還要與當地已頒布的“環境噪聲標準使用區劃”進行比較，調整交通規劃方案，以盡量滿足已定區劃要求。

圖2 互動式規劃環評模式下“綜合交通規劃－交通噪聲預測－用地布局”一體化流程圖

早在2006年4月，國家環保總局科技標準司已發布《地面交通噪聲污染防治技術政策》，該政策提出了合理規劃布局、噪聲源頭削減、敏感建筑物噪聲防護、加強交通噪聲管理四方面的交通噪聲污染防治要求，對交通噪聲按“源－途徑－受體”分層次控制（見圖3）。該政策指出“合理的交通規劃和區域發展規劃，對交通噪聲控制具有重要意義，是解決城鄉交通噪聲污染問題的治本之道，其它的如聲屏障、隔聲門窗等都只是后補救的辦法。距離是最經濟有效的一種保護手段”。《地面交通噪聲污染防治技術政策》建議：一般情況下，鐵路、高速公路兩側防噪聲距離宜為80～100 m；一級公路、城市快速路兩側防噪聲距離宜為50～80 m；二級公路、城市主干路、城市軌道交通（地面段）兩側防噪聲距離宜為30～50 m。防噪聲距離以內區域宜進行綠化或作為交通設施、倉儲設施等非噪聲敏感性應用（一般綠化寬度不低于防噪聲距離的50%），不應建設噪聲敏感建筑物。防噪聲距離以內已有的噪聲敏感建筑物，應進行搬遷或采取其它有效的噪聲污染防治措施。

圖3 地面交通噪聲污染防治措施示意圖

5 結語

交通設施噪聲源與工業企業、建筑施工等噪聲源不同，一般很難通過噪聲管制手段解決其污染問題，而主要是通過合理規劃進行提前預防，這才是根本性措施。因此，可采用與規劃過程互動的規劃環境影響評價方法，以得出交通噪聲污染影響最小的規劃方案。

[1]World Health Organization.Guidelines for Community Noise，1999.

[2]上海市環境保護局.上海市環境狀況公報（2008年度），2009.

[3]上海市環境保護局.上海市環境狀況公報（2010年度），2011.

[4]袁黎，彭郁蓉.居民不堪交通噪音狀告規劃分局[N].楚天都市報，2009-11-4.

[5]杜宇.噪音聲聲刺耳，居民夜夜難寐[N].天天新報，2008-07-10.

[6]GBJ137—90,城市用地分類與規劃建設用地標準[S].

[7]STATE OF CALIFORNIA General Plan Guidelines 2003.GOVERNOR'SOFFICE OF PLANNING AND RESEARCH.

[8]蔣文軍.論開發商在商品房道路交通噪聲污染中的民事責任（二）—基于三個司法判例展開的分析[EB/OL].中國民商法律網－判解研究.

[9]全國人大常委會.中華人民共和國環境噪聲污染防治法[Z].

[10]歐陽麗，等.分離式城市規劃環評模式剖析—以城市總規為例[A].2011中國城市規劃年會論文集[C].南京：2011.

[11]陳吉寧，劉毅，梁宏君.大連市城市發展規劃（2003-2020）環境影響評價[M].北京：中國環境科學出版社，2008.