加快嵩明縣農村土地流轉的思考

□嵩明縣農業局經營管理站 651700 李燕芬

1 農村土地流轉的形式和特點

調查發現，目前我縣農村土地流轉主要有出租、轉包、互換、轉讓四種形式。2009年12月30日為止，我縣土地流轉總面積2 550.4hm2，占家庭承包經營面積的20%。流轉出承包耕地的農戶643戶，占總戶數的1%。

調查發現，我縣農村土地流轉呈現“八個為主，八個次之”的特點，一是以肥沃的土地流轉為主，占95%以上，相對薄瘦的土地流轉次之；二是以水利及灌溉條件好的土地流轉為主，條件相對差的土地流轉次之；三是以交通運輸便利的國道、省道沿線土地流轉為主，交通運輸條件相對差的土地流轉次之；四是以壩區土地流轉為主，有2 109.1hm2，占82.7%，山區、半山區土地流轉次之，面積441.3hm2，占17.3%；五是流出土地的用途以第一產業為主，其他產業次之。第一產業以種植蔬菜為主，占已流轉總面積的44.8%，種植其他作物次之；六是流出的土地以規模種植為主，零星種植次之，流轉面積十畝以上的有587件，占已流轉面積的91.4%；七是流轉期限以中長期為主，短期次之，流轉期限5年以上的400件，占已流轉總面積的62.2%；八是流轉對象外地業主多，本地業主少。流轉給外地業主的土地占已轉總面積的88.3%。

2 農村土地流轉中存在的問題

1）流轉進程慢，認識不到位。

2）流轉程序不規范，土地糾紛隱患多。

3）流轉機制不健全，流轉市場化程度還不高。

4）尚未建立合理的規避農業風險機制。

5）農業基礎設施建設尚不完善。

6）流轉環境差。

3 促進農村土地流轉的對策與建議

3.1 提高認識，加強領導

一是加大宣傳，引導流轉。各鄉鎮村組要充分利用廣播、黑板報、宣傳欄、宣傳標語等平臺，認真宣傳土地流轉的有關政策法規、意義，做到家喻戶曉、婦孺皆知。二是高度重視，加強領導。各級黨委政府要把土地流轉工作放在促發展、保穩定的高度提上議事日程，把做好農村土地流轉工作作為資源配置調優化、農業增效調結構、農民增收奔小康、城鄉建設一體化、富民強縣促和諧的重要措施，積極探索，加強調研，認真總結，及時解決農村土地經營權流轉工作中出現的新情況和新問題，穩步推進農村土地經營權流轉工作。

3.2 多管齊下，鼓勵多種形式土地流轉

1）鼓勵多種形式土地流轉。通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。土地流轉受讓方經原承包方同意后，可以對以轉包、出租方取得的土地再流轉，以轉讓、互換方式取得的土地可直接再流轉。通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的農村土地，如“四荒”地、林地等，經依法取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。流轉土地進行規模經營，應通過土地流轉雙方直接協商、土地流轉中介服務組織、土地股份合作、土地互換經營等多種渠道流轉土地。

2）鼓勵農民建立土地流轉合作社。積極發展農村土地流轉合作社，支持其連片開發經營農民流轉的土地。城市工商企業或者其他組織和個人可以參與農村土地流轉合作社。對土地流轉合作社可依照農民專業合作社登記規定進行及時登記，并享受與農民專業合作社同等的優惠扶持政策。農村土地流轉合作社從事種養業規模經營和農業基礎設施建設，優先納入農業綜合開發項目支持。

3）鼓勵集體經濟組織參與土地流轉。對二、三產業發展較好，集體經濟有一定實力的村，在征得農民同意后，可以通過多種形式，進行土地的集中經營或統一流轉。可以通過村與村互相對接的方式，跨區域承租其他村的土地。依法收回的承包地、農民自愿放棄的承包地、通過土地整理新增的土地以及集體的“四荒”地，可以由集體經濟組織按政策規定統一組織公開發包或流轉，發展適度規模經營。

4）鼓勵各類經營主體參與農村土地流轉。鼓勵工商企業、科研機構、城鎮居民等帶項目、帶技術、帶資金下鄉租賃土地或承包土地，與農民聯辦農業企業，或者以股份制形式經營規模化土地，或者采取公司加農戶和訂單農業的方式，帶動農戶發展產業化經營。利用土地流轉依法興辦的農業企業，享受農業產業化經營有關扶持政策。

5）鼓勵農民自愿流轉或者放棄承包地。鼓勵農民特別是外出務工農民在自愿的基礎上將承包地的剩余承包期一次性流轉出去。鼓勵長期外出務工、遷入城鎮定居并有穩定職業和穩定收入來源的農民自愿放棄承包土地。對自愿放棄土地承包經營權的農戶，經集體經濟組織成員大會或成員代表大會討論同意，可用集體經濟組織收益給予一定補償。對承包土地全部流轉出去進入城鎮從事二、三產業的農村居民在子女入學、社會保障等方面享受與城鎮居民同等的政策待遇，對經商、辦企業者，按有關政策規定給予優惠照顧。

3.3 建全機構，完善機制，推動合理流轉

1）盡快建立縣、鄉、村土地流轉服務機構，并賦予必要的管理職權，及時掌握土地流轉的基本情況，完成收集、整理、發布和儲備土地流轉信息，評估土地等級和土地價格標準，提供土地流轉交易場所，指導簽訂合同，提供合同鑒證，調處土地流轉糾紛等一系列工作，真正做到土地流轉層層有人抓，級級有人“管”，使土地流轉管理更優化、更有效、更合理，以推動我縣土地流轉管理工作向規范、健康、有序的方向發展。

2）大力培育土地流轉的中介組織。各鎮可通過建立“土地銀行”或“鎮級農村土地流轉交易市場”等形式為農民承包地流轉提供中介服務。即以鎮為單位，連片規劃，對要求流轉或經引導流轉的土地，通過田塊調整，集中成片，進入土地銀行或鎮土地交易市場，統一對外發布信息，招商開發，解決土地經營供求矛盾和土地撂荒問題，使土地流轉進入有序的市場化軌道。

3）組建不同形式的土地合作社。各地在“一村一品”發展情況較好或一定區域內農民有統一的種養習慣或城鎮近郊觀光休閑農業發展較好的地方，選擇不同產業，在農民自愿的基礎上建立二至三個村級土地流轉合作社（也可跨行政村），通過民主化管理，市場化運作，建立有效的土地流轉和土地流轉收益分配機制，創新土地規模經營模式，增加農民收入。

3.4 規范土地流轉程序，促進土地規范流轉

1）把握原則，合理流轉。一是堅持穩定農村家庭承包經營管理制度，土地流轉不得改變原有土地承包關系的原則；二是堅持依法流轉原則，充分尊重農民意愿、平等協商、等價有償、互惠互利的原則；三是堅持保護農民合法利益原則，土地流轉價格由市場決定，原則上每畝協議流轉價格應不低于農民常年直接經營純收入；四是堅持農地農用，發展現代高效規模農業的原則；五是堅持因地制宜、分類指導的原則。在具體流轉過程中，必須積極穩妥，循序漸進，穩步推行，切不可操之過急，不能一陣風、一刀切、齊步走，要不斷探索、總結、完善，以點帶面，逐步推開。

2）加強管理，規范土地流轉程序。

一是明確農村土地流轉的主體。農村土地承包經營權流轉的主體是本村集體或村民小組承包土地的農戶，有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。任何組織和個人不能強迫農民進行土地流轉。

二是規范土地承包經營權流轉價格。根據市場變化，土地流轉價格可以由雙方重新協商調整，任何組織和個人不得強迫承包方低價流轉承包地，承包方在土地流轉期內不得無理抬高價格脅迫受讓方退回流轉的土地。此前已流轉的土地，流轉雙方要協商完善合同相關內容。

三是嚴格對農業生產經營者的審查。特別是農村土地承包經營權流轉給集體經濟組織以外的，集體經濟組織應當在土地流轉合同簽訂前對受讓方的資信情況、經營能力、履約能力以及擬經營的項目是否符合國家的法律法規、環境保護政策、產業發展規劃和區域經濟政策、項目效益風險等進行審查，以確保受讓方具有農業生產經營能力。

四是土地流轉必須簽訂規范的流轉合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉鎮土地承包合同管理部門登記。

五是規范鄉鎮、村、社及其干部參與土地流轉的行為。鄉鎮、村、社及其干部不得以任何名義強迫承包戶流轉土地，要按照有關政策，積極做好土地流轉的管理與服務，為農村土地有序流轉，減少矛盾糾紛提供組織保障。

3.5 優化環境，激勵大膽流轉

1）制定吸引土地流轉的優惠政策。建議縣政府盡快專門出臺扶持文件，同時加大財政扶持力度，縣財政每年在土地出讓收入分配用于支農的資金中安排一定額度，設立土地流轉規模經營專項資金，用于獎勵土地流轉開展規模經營的各類主體。對于通過采取土地流轉方式，集中農戶承包地進行規模經營，當年集中連片達到一定規模，帶動農民增加收入的各類農業企業、專業合作社、種養大戶、養殖小區等，按照規模大小給予一定的獎勵，對于社會和個人在土地流轉區域內投資水、電、路等農業基礎設施建設的，各級政府按有關政策給予一定補助，對積極引導農戶土地流轉取得顯著成績的鎮政府和行政村，給予表彰獎勵。

2）科學規劃，合理布局。一是要搞好調查，摸清家底，掌握農村土地承包經營權流轉現狀、分析存在的問題，總結經驗，制訂切實可行的工作措施；二是要根據本地農業結構調整的要求，圍繞培育適宜本地的主導產業和優勢項目，精心制定土地生產經營規劃，有目的地篩選出適宜本地的生產經營項目，采取優惠政策，大力實施“能人興村”惠民工程，啟動村上一批，吸引外地一批種養能人、大戶和企業前來組織實施。三是培育龍頭，帶動流轉。土地流轉要緊緊圍繞嵩明的特色產業和優勢項目規劃，千方百計引進、培育龍頭企業，扶持發展流通帶動型、生產加工型、種植示范型龍頭企業，進一步延長農業產業鏈，增加附加值，逐步實現農業生產、產品加工、產品銷售一條龍經營，以提高土地流轉的綜合效益。

3）完善農村社會保障體系，營造有益于農村土地流轉的社會環境。農村土地是農民賴以生存的生計，目前，有相當一部分農民仍然把土地作為吃飯、就業、養老的保障。政府應通過建立和完善農村最低生活保障、社會養老保險、醫療保險、子女教育、就業安置、戶籍等社會保障體系，從根本上解決農民離土的后顧之憂，從而使他們安心放棄或轉出農村土地承包權，使更多的土地進入流轉市場，為現代農業的發展創造條件。同時積極探索建立農業風險保障機制，規避自然災害、市場風險等因素的影響，穩定農業經營的決心和信心，確保土地流轉雙方利益。

4）加快農村勞動力轉移，推進城鄉一體化工程，為農民創造土地流轉后的就業空間，創造農村土地流轉市場化的更大空間。城市化的過程實際就是化農民為市民的過程，離開農村的農民越多，這些農民的承包土地使用權流轉的規模就越大。一是要鼓勵、扶持農民創業，通過大力發展農村二、三產業，走農村工業化、城市化的路子，加快農村富余勞力轉移的力度。二是加強農民就業技能培訓，做好農村富余勞動力的轉移工作。

5）多方聯動，明確責任，提供服務。農村土地流轉是一個復雜的社會經濟問題，涉及面廣，政策性強，需要各級各部門共同配合，提供服務，才能把這項工作做實做好。各鎮黨委政府要切實貫徹執行黨的土地承包政策，加強對土地流轉的領導，將土地流轉工作納入議事日程，及時提供政策、法律服務；要賦予農經部門管理職責，同時授予權力和工作經費，其工作經費要進入各級財政預算；財稅、金融、農業技術等部門要對實行規模經營的農業大戶進行稅收、資金、技術上的扶持和服務，給予傾斜和優惠，鼓勵農戶進行規模經營，為農村土地經營權流轉提供便利條件，促進土地流轉；國土部門要加強對農村征占用地的管理，防止以土地流轉為名而導致改變土地農業用途的現象發生。