新疆天然林資源保護工程二期工程存在的問題與對策

魏東

(新疆天山東部國有林管理局哈密林場,新疆哈密839000)

1 引言

新疆地處歐亞大陸腹地,屬干旱和極端干旱區(qū),自然生態(tài)環(huán)境非常脆弱,森林資源稀少,質量不高,森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性差,遭到破壞后很難恢復。山區(qū)天然林是實施天保工程的主要載體。新疆天保工程實施范圍是天山、阿爾泰山林區(qū)的29個山區(qū)林場和2個自然保護區(qū)。天保工程區(qū)的國有林場多位于主要河流的源頭、湖泊周圍、風沙地邊緣等重要地區(qū),承擔著十分重要的生態(tài)環(huán)境保護的使命,對自治區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有極為重要的意義。長期以來國有林場森林保護較好,為保護和發(fā)展森林資源做出了重要貢獻。新疆天保工程區(qū)各林場均地處深山區(qū),自然條件惡劣。多種經(jīng)營門路少,經(jīng)濟來源單一,林場職工收入低下,生活落后貧困,有許多林場的職工收入明顯低于當?shù)爻擎?zhèn)職工的收入。

新疆的天保工程從1998年開始試點,2000年12月正式實施,一期工程已于2010年底結束。在新疆自治區(qū)黨委、人民政府的正確領導下,經(jīng)過各族林業(yè)干部職工的不懈努力,新疆的天保工程取得了良好的生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益,森林資源恢復性增長,為建立新疆生態(tài)屏障做出了重大貢獻;富余職工得到了妥善安置,職工收入提高,社會保障不斷完善,為林區(qū)社會穩(wěn)定奠定的重要基礎;后續(xù)產(chǎn)業(yè)得到了發(fā)展,企業(yè)負擔不斷減輕;生態(tài)意識深入人心,為生態(tài)文明建設發(fā)揮了積極作用?；緦崿F(xiàn)了國家得生態(tài)、職工得實惠、社會保穩(wěn)定的目標。實踐證明,黨中央、國務院做出的實施天保工程的戰(zhàn)略決策是完全正確的。

2 天保工程一期工程實施中存在的問題

2.1 缺乏現(xiàn)代林業(yè)思想指導

傳統(tǒng)林業(yè)是在計劃經(jīng)濟條件下形成的,其經(jīng)營思想和經(jīng)營模式就是以木材生產(chǎn)為中心。新中國成立后,國家面臨著一窮二白,百廢待興的局面。社會主義建設需要大量的基礎建設資料,所急需的木材主要依靠國內生產(chǎn)。這一歷史時期林業(yè)的主要任務是多生產(chǎn)木材以支援國家建設,相對而言保護和培育森林資源的力度是有限的。對森林資源長時期的過量采伐違反了森林資源自然生長規(guī)律,也成為林區(qū)資源危機和經(jīng)濟危困的主要根源。傳統(tǒng)林業(yè)至今仍然對我國林業(yè)發(fā)展產(chǎn)生著重要的影響。

現(xiàn)代林業(yè)就是充分利用現(xiàn)代科學技術和手段,全社會廣泛參與保護和培育森林資源,高效發(fā)揮森林的多種功能和多重價值,以滿足人類日益增長的生態(tài)、經(jīng)濟和社會需求的林業(yè)。然而,到目前為止,現(xiàn)代林業(yè)這個概念,還未被人們真正認識和正確理解。

2.2 對林業(yè)的認識存在誤區(qū)

(1)人們習慣上認為林業(yè)就是植樹造林、采伐木材。特別是提起植樹造林,一般都會認為植樹造林就是挖坑栽樹,這種對林業(yè)認識上的誤區(qū),使林業(yè)的內涵變得越來越窄,極大地限制了林業(yè)的發(fā)展。按照現(xiàn)代林業(yè)的思想,人工造林、封山育林、人工促進更新、森林撫育都是森林生態(tài)系統(tǒng)恢復和重建的手段,利用森林資源發(fā)展林下經(jīng)濟(后續(xù)產(chǎn)業(yè))是林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外延和擴大,目的是恢復和增加森林植被,提高森林質量和效益,確保國土生態(tài)安全,發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林業(yè)經(jīng)濟,建設生態(tài)文明,維護林區(qū)和諧穩(wěn)定。

(2)林業(yè)生產(chǎn)周期長,見效慢,投入產(chǎn)出比低。這種認識就是基于傳統(tǒng)林業(yè)的觀念而產(chǎn)生的。如果把林業(yè)與森林、林木劃等號,那么林木與農(nóng)作物相比,培育周期要長得多,長期以來形成的林業(yè)就是植樹造林、采伐木材的觀念造成了認為林業(yè)生產(chǎn)周期長,見效慢,投入產(chǎn)出比低這一錯誤認知,這也是對林業(yè)內涵認識上的誤區(qū)。按照現(xiàn)代林業(yè)思想,林業(yè)的內涵要豐富得多,現(xiàn)代林業(yè)的經(jīng)營對象是森林生態(tài)系統(tǒng),不應該只看到森林和林木,而應該認識到,森林生態(tài)系統(tǒng)內的森林、林木、林地、野生動植物、微生物及其森林環(huán)境都是我們的經(jīng)營對象。

2.3 天保工程一期工程的資金投入不足

天然林保護工程一期實施方案中存在資金缺項缺位,投入標準偏低等問題。首先反映在森林管護費補助標準過低,沒有考慮物價和工資增長等因素。天保工程森林管護費補助標準是按380hm2安排1名管護人員,每人每年補助1萬元的標準進行補助,中央和地方財政分別按80%和%20的比例投入,折合補助標準為26.25元/hm2,由于工程建設投資中20%的地方配套資金到位率不高,實際到位的只是中央財政補助1.40元,這一政策與納入中央森林生態(tài)效益補償?shù)膰抑攸c公益林補助75元/hm2反差較大,直接影響工程任務完成和政策兌現(xiàn)。新疆天保工程區(qū)在2005年停止天然林商品性采伐后,由于后續(xù)產(chǎn)業(yè)項目沒有形成替代產(chǎn)業(yè),造成林區(qū)職工收入與當?shù)爻擎?zhèn)職工相比存在明顯的落差,影響林區(qū)職工、群眾保護森林的積極性。同時,在天保工程一期實施方案中存在林業(yè)有害生物監(jiān)測防治檢疫,野生動植物保護,良種繁育、林木種苗,管理經(jīng)費和辦公經(jīng)費等缺項、缺位,需要工程實施單位從后續(xù)產(chǎn)業(yè)收入中彌補,影響了企業(yè)正常運轉和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

長期以來,國家對國有林區(qū)重取輕予,造成基礎設施欠賬較多,突出地表現(xiàn)為林區(qū)公路網(wǎng)密度低,很多運材路、防火公路因水毀和年久失修,路況極差甚至報廢,大部分橋梁無法通車,導致一旦發(fā)生森林火災,撲火兵力不能及時到達,將會直接影響撲火效率。

2.4 天保工程區(qū)的管理體制和運行機制不順

天保工程實施后,新疆天保區(qū)于2005年全面停止了天然林商品性采伐,沒有了主營業(yè)務收入,主要收入來源于國家財政的天保工程管護補助經(jīng)費和森林生態(tài)效益補償經(jīng)費,山區(qū)林場已經(jīng)不是真正意義上的企業(yè)。天保工程區(qū)經(jīng)營范圍穩(wěn)定,國有林權清晰,根據(jù)分類經(jīng)營的要求,絕大部分林地已區(qū)劃界定為公益林,生態(tài)區(qū)位十分重要,今后的主要任務是實行長期保護,不可能再像過去那樣采伐,迫切需要在體制上盡快轉軌,建立森林保護事業(yè)管理的新體制。

2.5 天保工程森林生態(tài)監(jiān)測體系和森林資源資產(chǎn)評估制度問題

天保工程首期工程一期即將結束,現(xiàn)在各工程實施單位都面臨著一期工程全面總結和二期工程方案編制任務,從全面總結的角度來看,由于一期工程實施時沒有制定科學合理的監(jiān)測體系和統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測指標,目前只能按定性指標和少量的定量指標進行評價,所以要準確地對天保工程實施以來取得的成效用量化指標進行評價并不容易。由于沒有建立森林資源資源資產(chǎn)評估制度,森林資源資產(chǎn)市場價值量不明晰,國有林場沒有抵押物,無法獲得銀行貸款,同時在保險、租賃、重組和入股等方面無法解決資產(chǎn)價值量不明確的難題,不能為國有林地流轉和國有林權制度改革提供依據(jù)。

2.6 天保工程一次性安置問題

一次性安置人員是在天保工程實施后,根據(jù)國家有關政策由企業(yè)職工變?yōu)樯鐣藛T的群體,這些人為了保證天保工程順利實施和減輕企業(yè)負擔做出了犧牲。這個群體的特點是文化素質不高,長期在林業(yè)企業(yè)工作,勞動技能單一,適應市場經(jīng)濟的能力較差,因此這個群體成為社會人員后,大部分人員生活較為困難,如果因為社會保障銜接不夠和不能享受棚戶區(qū)改造的政策優(yōu)惠,將會成為林區(qū)社會的重要問題。

3 天保工程二期工程需要重視的問題及其對策

3.1 轉變對林業(yè)內涵的認識,樹立現(xiàn)代林業(yè)思想

國家在新疆天保工程一期工程實施時,沒有安排人工造林、封山育林、人工促進更新、森林撫育等生態(tài)公益林建設任務,應該說新疆的天保工程一期工程是一個建設內容不完整的工程。2005年,根據(jù)自治區(qū)黨委、人民政府的決定,全面停止了天然林的商品木材采伐后,使新疆天保工程的工作重心完全轉向了以保護現(xiàn)有天然林資源為主,在保護好森林資源的前提下發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式。這種單純保護而不重視后備資源培育和提高森林質量的做法不符合現(xiàn)代林業(yè)的要求,必須盡快轉變。

按照現(xiàn)代林業(yè)思想的要求,天保工程離建設完善的林業(yè)生態(tài)體系、發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和繁榮的生態(tài)文化體系還有很大的差距。天保工程二期建設必須尊重生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律,要按照森林生態(tài)系統(tǒng)的演替規(guī)律,開展森林經(jīng)營活動,改善林分結構、提高林分質量和林地生產(chǎn)力,加快后備森林資源的培育。要在保護好森林生態(tài)系統(tǒng)的前提下,充分利用森林資源搞好林區(qū)綜合開發(fā),推動林業(yè)內部產(chǎn)業(yè)的協(xié)調發(fā)展,發(fā)揮林業(yè)的大系統(tǒng)功能,實現(xiàn)以短養(yǎng)長,長短結合,提高林業(yè)的整體經(jīng)營效益和對外競爭力,從而有效地降低林業(yè)生產(chǎn)周期長帶來的自然和社會風險,促進天保工程的順利實施,提高林業(yè)多種效益。

3.2 完善天保工程區(qū)的管理體制和運行機制

新疆天保工程區(qū)的山區(qū)林場目前仍屬企業(yè)性質,根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定,沒有行政執(zhí)法權。由于新疆地域遼闊,自治區(qū)林業(yè)廳和下屬的天山西部、阿爾泰山、天山東部3個國有林管理局不可能也沒有能力對國有林區(qū)的林政案件進行調查處理。建議在山區(qū)林場推進資企分開,在完成社會職能和經(jīng)營性資產(chǎn)剝離后,將山區(qū)林場轉變?yōu)閲辛止芾頇C構,實行事業(yè)化管理,全面負責國有林資源保護、經(jīng)營管理和林政執(zhí)法,真正實現(xiàn)森林資源所有者權益的統(tǒng)一。

3.3 加大天保工程資金投入,實行補助資金動態(tài)化管理

林業(yè)是一項重要的公益事業(yè),同時又是弱質基礎產(chǎn)業(yè),受到自然和市場雙重風險的影響。按照國家關于林業(yè)分類經(jīng)營的要求,將納入天保工程的林地全部區(qū)劃界定為國家級公益林,要按照公益事業(yè)進行管理,以政府投入為主,建立天保工程生態(tài)公益林補償機制,其資金應納入財政預算,并予以優(yōu)先安排,同時,根據(jù)物價和工資上漲情況,對補助標準進行動態(tài)調整,使天保工程生態(tài)建設者得到合理回報。天保工程森林資源管護補助要與森林生態(tài)效益補償基金補助標準并軌、建立天然林保護和投入的長效機制。對于后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,要遵循經(jīng)濟規(guī)律,堅持市場化原則,以利益驅動和政策優(yōu)惠來廣泛吸納社會資本投入林業(yè)建設,獲得投資回報。從而建立起多層次、多渠道、多元化的投入機制,滿足天保工程建設的需要。

3.4 加強森林經(jīng)營力度,積極培育后備資源

在繼續(xù)實施森林資源管護責任制的基礎上,加大森林經(jīng)營的力度,以提高林分質量,提高林地生產(chǎn)率,增加森林碳匯數(shù)量,增加森林的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益。這樣做,就變單一的保護為保護和積極培育相結合,可以挖掘林地的生產(chǎn)力潛力,提高林分質量。還可以分流安置職工,解決林區(qū)職工就業(yè)問題,增加職工收入。撫育下來的木材銷售后還可在一定程度彌補天保工程經(jīng)費不足的缺口,實現(xiàn)一舉多得。要改變以往由林業(yè)部門單槍匹馬抓天保工程的被動局面,努力形成全社會合力推進的工作新格局。

天保工程是社會性很強的系統(tǒng)工程,基礎設施建設、森林防火等方面都需要當?shù)卣闹С植拍茏龊?。因?天保工程二期要積極爭取將林區(qū)道路、供電、供水、森林防火等基礎設施建設納入當?shù)卣l(fā)展規(guī)劃中,改善基礎設施條件。

3.5 建立天保工程森林生態(tài)效益監(jiān)測體系和森林資源資產(chǎn)評估制度

天保工程二期必須建立森林生態(tài)效益監(jiān)測體系及標準,及時掌握森林資源現(xiàn)狀和消長變化情況,預測森林資源的發(fā)展趨勢,為工程效益評價、森林資源管理和監(jiān)督工作提供科學依據(jù)。森林資源資產(chǎn)評估是林權流轉的前提,是國有林權制度改革的基礎性工作,因此,要盡快建立森林資源資產(chǎn)評估制度,以適應國有林權制度改革的新形勢、新要求。

3.6 關注天保工程一次性安置人員

在天保工程二期工程實施過程中應當關注這個群體的利益,特別是社會保障方面和棚戶區(qū)改選項目中,應考慮這部分人的利益訴求,由國家對其社會保險進行適當?shù)难a助,將其納入棚戶區(qū)改選政策補助范圍內,由國家給予適當?shù)难a助。

新疆天保工程區(qū)在維護國土生態(tài)安全、應對氣候變化、維系國家木材安全等方面具有不可替代的作用,戰(zhàn)略地位極其重要。經(jīng)過天保工程二期建設,一定能把天保工程區(qū)建成自治區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)屏障。

[1]張佩昌.天然林保護工程概論[M].北京：中國林業(yè)出版社,1999.

[2]林業(yè)部財務司.森林資源資產(chǎn)化管理有關規(guī)定選編[M].北京：中國林業(yè)出版社,1997.

[3]孟憲宇.森林資源與環(huán)境管理[M].北京：經(jīng)濟科學出版社,1999.