現代煙草農業發展中的土地流轉問題研究

饒 巍，徐堅強，曹明鋒

（1.湖南省桃源縣煙草專賣局，湖南 桃源 415700；2.湖南省常德市煙草專賣局，湖南 常德 415100；3.湖南省石門縣煙草專賣局，湖南 常德 415300）

1 引言

土地流轉是實現現代煙草農業煙葉規模化種植、集約化經營的前提，也是制約著煙葉規模化種植、集約化經營的“瓶頸”。建立高效率的土地流轉機制是實現資源優化配置的關鍵，是打破傳統煙草農業格局，實現以“分散種植、粗放經營”的傳統煙葉生產方式向“規模化種植、集約化經營”的現代煙草農業進行轉變的重要措施。土地流轉的成功與否，直接關系到現代煙草農業建設的成敗。只有使一部分農民的土地通過流轉向另一部分農民集中，現代煙草農業才會形成集約經營，在一定意義上來說，沒有土地流轉，就沒有現代煙草農業［1］。

在穩定家庭聯產承包經營制的基礎上，允許土地承包經營權合理流轉，是農業和農村經濟發展的客觀要求，更是發展現代煙草農業的必然條件［2］。發展現代煙草農業要實現種植規模化、經營集約化、分工專業化、管理信息化，達到減工增效的基本目標，提高煙草農業抵御外來風險的能力。家庭承包是中國特色的土地經營制度，但是隨著現代煙草農業的發展，分散的、狹小的農戶經營與大市場發生了矛盾，只有完善土地流轉制度，才能有利于土地的規模化經營，提高土地產出率［3，4］。

2 土地流轉存在的問題分析

2.1 地區之間發展不平衡

土地流轉是隨著家庭聯產承包責任制的產生而產生的，并隨著農業結構調整的推進而發展。早期的土地流轉主要發生在農村第二、第三產業比較發達，農民非農就業和收入比較穩定的沿海發達地區和各大中城市郊區；而欠發達地區因為農民就業門路少，農民收入對土地依存度高，較少發生土地流轉。但近年來土地流轉地域擴張較為明顯，呈沿海發達地區和大中城市郊區向內地由點向面全面擴展的趨勢。但是，由于地區之間的社會經濟條件、土地制度實現形式、農民文化背景及地方政府偏好等差異，致使地區之間的土地流轉差別很大。

2.2 群眾存在負面情緒

由于缺乏明確的政策和法律規定，土地流轉市場還不完善，缺少土地流轉服務平臺，流轉信息不暢，農戶對土地流轉對象與范圍選擇余地小，流轉形式以出租、轉包和入股為主，相當一部分流轉還是在鄰里和親戚之間進行，處于自發、分散、無序狀態，難以通過有效的流轉實現農地資源的優化配置。特別是發生在農戶之間的土地流轉，通常是采用口頭協議的方式私下進行，為日后土地糾紛留下了隱患。

近年來，由土地問題引發的群體事件不斷發生。盡管政府做出各種努力，但還是不能全面保障農民流轉土地后的利益。

2.3 農村土地流轉過程中的其他問題

存在截留、挪用農村土地流轉收益，損害農民利益的現象。隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同，強迫承包農戶集中流轉。借農村土地流轉，改變農村土地農業用途。一些村委會、村民小組及農戶與代耕戶簽訂低價流轉合同，未曾考慮到土地的升值問題，容易引起合同糾紛。

3 影響土地流轉的因素

3.1 產權因素是限制土地流轉的根本原因

（1）承包地的產權主體不明確。雖然《土地管理法》規定農村土地屬于集體，但集體所有的范圍又包括村集體、集體經濟組織和鄉（鎮）集體，因此產權主體不明確，土地所有權實際上歸行政負責人掌管，農民處于無權狀態。再加上農村雙層經營體制中，家庭經營層次日益強化擴大，農村集體機構對土地使用方面的監督、管理和調控能力非常有限，土地產權缺乏保護，農民缺乏對土地獨立、穩定和受保障的產權，造成經營行為的短期化現象十分嚴重。在這種產權制度下，農民不是土地的所有者，只是經營者，而鄉村集體代表國家掌握土地的終極所有權，有權對土地進行處分。土地的各種權益模糊，沒有明確土地承包經營權的物權屬性及土地使用權流轉合同的債權屬性，如承包權、使用權、出租與買賣權、繼承權、抵押權、收益權和轉作他用權等權益，以及如何在集體和農戶之間具體劃分等。這種所有權、處分權與占有權、經營權分離的產權已成為農地流轉的體制性障礙。

（2）土地承包權的性質界定是以政策為主，土地權利的規定還沒有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項權能還不能完全受法律保護，權利邊界模糊，彈性較大。

3.2 農村社會保障制度嚴重滯后

對于大多數農民來說，土地在為農民提供就業崗位和收入的同時，還承擔著重要的社會保障職能。農村社會保障的缺失，在一定程度上限制了土地流轉，阻礙了農村產業結構的調整，導致農民收入增長乏力，農業現代化進程相對緩慢。

3.3 農村土地市場不完善，監督機制不健全

（1）土地流轉缺乏中介服務組織，信息服務滯后。目前，全國大部分地區沒有專門的土地流轉服務機構，中介服務體系不健全，使得土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面小，在一定程度上影響了土地流轉的速度、規模和效益。

（2）管理監督薄弱。目前不少土地流轉仍以口頭約定為主，即便簽訂合同也只是簡單協議，流轉合同不規范，對雙方的權利義務及違約責任沒有明確規定，發生糾紛時沒有權威機構調解、仲裁。部分草簽了書面合同的沒有報告村社集體經濟組織，更沒有到主管部門備案，合同監督執行不力。目前，大多數流轉地并沒有登記并進行公證，對違規流轉農地缺乏相應的懲罰措施，流轉地價的評定缺乏科學合理的標準，一旦出現糾紛無法追究責任。

4 加強土地流轉管理工作的建議

4.1 建立制度，規范管理

（1）建立土地流轉的備案登記制度，鄉村組織建立土地流轉檔案和臺賬，規范流轉合同管理制度。

（2）建立土地流轉儲備庫制度，以鄉、村為單位建立流轉土地儲備庫，統一搞好規劃，統一引進煙草業主。

（3）建立流轉收益分配制度，正確處理和調節好土地流轉中各方的經濟利益關系，建立煙草業主經營監管制度，不準借土地流轉而改變土地所有權，改變煙草農業用途。

4.2 扶持種煙大戶

目前農村煙草種植專業大戶普遍存在管理實力較差，規模不大，管理能力有限。應當站在現代農業技術的前沿，依靠科技進步，獲取技術效益；要加大扶持力度，從政策、技術、服務、資金上向經營方傾斜，在信貸、稅收等方面對土地經營方采取優惠政策，協調合作銀行，為成員提供低息貸款，啟動生產資金。同時，應建立煙葉風險保障機制，給予經營方自然災害等方面的災害救助。

4.3 明晰土地產權，規范土地流轉行為

立法改變土地權的契約性質或債權性質，以具有嚴格物權法意義的土地使用權取代土地承包權，即承包權物權化，使農民的土地財產權在獨立性和明確性上有所保障，使農民真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。另外還要制定土地使用權流轉的相關法規，明確規定流轉的原則、形式、期限、工作程序、使用權的確認、管理機構及其職責，以及各方面的權利、義務、糾紛處理程序及法律責任，并對出讓費管理、流轉合同文書、檔案等做出明確要求，真正使土地流轉走上法制化、規范化道路。

4.4 建立暢通的土地流轉渠道，健全土地流轉的市

場體系

鼓勵農村基層組織在土地流轉中發揮作用。大力培育土地流轉的中介服務組織，由該組織從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信托擔保，開展土地資產評估。建立委托代理機構，接受不愿種地的農戶或經營能力差的農戶委托，代為出租、轉租或轉包給那些經營能力強的業主，從而促進土地的流動和集中，其形式可以是土地經營公司、土地評估事務所、土地銀行等。

4.5 完善農村社會保障體系

弱化農地保障功能，真正為農民解除放棄承包地后的后顧之憂，促進農業勞動力的徹底轉移，實現農地資源的高效配置。農村社會保障體系應包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及完善農村合作醫療制度等。

5 結語

土地是農業發展最基本的生產資料，土地流轉對農業乃至農村經濟的發展將產生深刻的影響，尤其對促進現代農業發展、農業結構調整、增加農民收入意義重大。現代煙草農業作為現代農業一個重要的組成部分，其顯著的特征，就是實現規模化種植，而規模化必須是建立在土地流轉的基礎之上。在尊重農民的土地承包經營權的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，適度推行土地流轉，可以推進規模經營，促進土地、技術、資金、勞動力等要素的合理流動和優化組合，從而使現代煙草產業持續、健康、穩定的發展。

［1］陳章體，周東鳴.加大土地流轉力度，促進現代農業發展［J］.中國農業資源與區劃，2010，31（1）：12～15.

［2］汪恭禮.土地適度規模經營是實現農業現代化的要求［J］.中國經濟周刊，2008（36）：62～63.

［3］蔡志榮，任 蒴，張志剛.農村土地流轉中的十大關系探討［J］.安徽農業科學，2010，38（6）：3 159～3 161.

［4］吳雨才，葉依廣.農村土地制度改革與農村經濟發展［J］.農村經濟，2005（8）：21～23.