美國區劃發展及對我國城市公共開放空間保護的借鑒

林薈

(同濟大學建筑與城市規劃學院,上海200092)

1 引言

在美國的城市規劃體系中,區劃是一種為了控制、引導土地使用和開發,根據現狀及未來可能的用途,對城市土地進行劃分,并分區進行土地利用控制的規劃工具。就其本質而言,區劃是一種地方法規,其成果中區劃法令的名稱更確切地反映出其作為法規的強制性和權威性。同時,區劃也是一門獨立的技術,對于城市用地進行合理的分類,并從不同方面對土地開發進行控制。

美國區劃主要由各地方政府自行制定,因此不同城市的區劃內容組成存在細微的差別,但是一些基本的內容是各地方區劃中普遍涉及的,包括地塊劃分、土地使用性質、開發強度控制(建筑密度和容積率等的控制)、建筑高度與退縮規定等內容。區劃的成果一般包括區劃圖則和區劃文本,區劃圖則主要反映地塊的劃分,而其他區劃內容在區劃文本中以文字、表格、圖示等形式給出。

2 區劃中城市公共開放空間保護的發展

如前所述,美國區劃的初衷在于協調城市發展過程中私人土地發展與公眾利益的矛盾。因此,大多數地方政府頒布的區劃法令均在開篇對于區劃的終極目標——保護公共健康、安全以及公眾福利做出闡述。而隨著城市規劃業界與政府決策者對于“公共健康、安全以及公眾福利”的理解和認識不斷加深,區劃內容更加完善,其中一個突出的表現就是關于城市公共開放空間保護的相關內容越來越得到重視,增加了不少關于公共開放空間保護的內容。由于各地方城市區劃相關內容不盡相同,本文選擇紐約以及芝加哥這兩個較具有代表性的城市,深入分析它們各自區劃在公共開放空間保護方面的發展。

2.1 紐約市區劃與城市公共開放空間保護發展

作為美國規劃史上第一個綜合性區劃條例,紐約區劃決議自1916年以來經歷了數次修訂,從最初僅對居住、工業以及商業類用地進行控制,轉變為通過多種手段對于城市用地進行全方位的管理。紐約區劃的這一轉變適應了城市發展的需要,推動了城市公共開放空間的保護,其積極的意義主要在于如下幾點。

(1)特殊目的區的設置以及重要公共開放空間的納入有利于維護城市公共開放空間的特色。特殊目的區是為適應特殊區域發展需要而設立的區域。現行紐約區劃決議共劃定包括公園、重要街道、歷史街區等在內的43個特殊目的區,其中多個區域是以公共開放空間保護為主要目的而設立：如公園改善特別區,以保護中央公園以及鄰近的第五大道、公園大道的景觀特色為主要目的;又如海洋公園路特別區,是為保護公園路的環境品質和景觀特色,保持其現有尺度并限制過度發展而設立的區域。將此類重要的、具有特色的公共開放空間納入特殊目的區,并富有針對性的提出開發控制和引導措施,無疑有利于維護城市景觀特色,保持良好的城市空間品質。

(2)部分區域的特殊規定更進一步加強和完善了城市公共空間的保護。除了設置特殊目的區進行特別管理之外,紐約區劃決議對于城市中的部分區域擬定了特殊規定,其中對于濱水地區的規定,涵蓋了視覺景觀、公共游憩利用以及自然生態等方面,可以說是相當全面的體現出保護城市公共開放空間的思想。

此種對于濱水區域的特殊規定,對于公共開放空間保護的積極意義包括該特殊規定覆蓋面廣,將城市濱水空間作為一個整體進行保護,體現出全面性和完善性;濱水區域與特殊目的區的最大不同在于前者并不另行單獨制定全套開發控制標準,而僅是根據需要提出額外的規定,作為居住區、工業區、商業區以及特殊目的區內條文規定的補充,這無疑加強了規劃的可操縱性：如果將所有城市濱水區域均納入特殊目的區單獨制定控制引導措施,其工作量過于龐大和繁雜,也并無必要,畢竟,一般而言濱水區域對于游憩、生態以及景觀等方面的要求具有一定的普遍性,這種以疊加為特征的特殊規定,兼顧規劃的針對性與普適性,與前文介紹的特殊目的區相輔相成,共同推動了紐約市公共開放空間保護的發展。

2.2 芝加哥市區劃與城市公共開放空間保護發展

作為美國最具影響力的城市之一,芝加哥市自1923年起開始實施區劃,與紐約市區劃決議歷經數次修訂的情況相同,芝加哥市區劃法令也針對城市建設中出現的新情況、新問題進行修訂,以期能夠適應時代發展的需要。這期間,芝加哥市區劃在控制內容、控制手段等多方面體現出對于公共開放空間保護的重視。

2.2.1 公園和開放空間區的建設行為管理

與紐約市區劃決議類似,在芝加哥市區劃法令中也包括特殊目的區的內容。但是兩者在公共開放空間的保護方面略有區別：紐約市僅將部分重要的公共開放空間納入特殊目的區中,而芝加哥市是將所有公園和開放空間作為一個整體,特別劃定公園和開放空間區(Parks and Open Space District,簡稱POS),覆蓋面更廣。POS作為一種基本的區劃用地類型,具有獨立的控制規定,包括允許建設、特殊建設、計劃建設、附屬建設以及不允許建設在內的多種建設屬性,詳細規定和管理著公共開放空間中的建設行為,避免其中出現過多私有性的設施,也有利于將規劃的決定權交給公眾,真正體現了區劃“保護公共健康、安全以及公眾福利”的初衷。

2.2.2 特別景觀標準的設立

芝加哥市區劃法令在第11章針對景觀綠化做出專門規定。除了對于行道樹、綠化隔離種植等常規內容的規定之外,特殊景觀標準的設立,能夠更有效的、富有針對性的對于城市中需要予以重視的公共開放空間進行保護。

作為芝加哥市最大的水體之一,卡呂梅湖水體以及周邊綠地長期受到周邊工業的發展的沖擊,該區域發展史上用工業廢料填埋湖水等做法對于湖區的生態環境造成嚴重的破壞,生物數量大幅下降。為緩解生態環境壓力,協調周邊工業開發與景觀、水資源管理以及其他環境問題的矛盾,在可持續發展的前提下保護公共開放空間,芝加哥市議會以及規劃委員會針對該地區制定了特別景觀標準,為開發者、規劃設計者以及市民提供引導。這種引導可以說是全方位、多層次的：既有針對區內開發項目提出的、較為概括和籠統的原則,也有一系列具體的、細化的措施和要求(如對于后期景觀養護、水資源專項管理等方面的詳細要求),層層遞進,確保規劃管理的效力得到最大限度的發揮。

3 美國區劃對于我國城市公共開放空間保護的借鑒意義

20世紀90年代以來,我國迎來了新一輪市場經濟環境下的城市建設高潮。誠然,城市開發建設的迅速推進是適應社會經濟發展需要的必經之路,但是由于決策者、開發者、規劃者以及公眾認識上與實踐上的局限性,粗放的城市發展過程也產生了一系列不容忽視的問題：公共開放空間缺失、城市環境品質低下等。

上述問題產生的根源在于城市土地開發的機制。在市場經濟環境中,城市土地開發建設逐漸由過去政府集中控制管理的模式轉變為由以取得最大經濟效益為目的的開發商主導,為開發建設行為制定規范的政府部門管理,使用城市建筑與環境的公眾參與的模式。在經濟利益的博弈中,公共利益往往處于弱勢地位,造成了公共開放空間的價值得不到重視、在實際建設中被侵占或受到周邊建設開發的不利影響。而在強調可持續發展、社會和諧進步的今天,公共開放空間的保護不僅是改善城市環境的實際需要,更是“以人為本”思想的具體體現,在探尋如何更有效的保護公共開放空間的過程中,美國區劃經過近百年的發展積累的經驗對于我國有積極的借鑒意義。通過前文對于美國三個典型城市區劃的解讀,筆者總結出美國區劃在城市公共開放空間保護方面的“變與不變”,希望能夠對于我國城市建設中出現的相關問題有所啟發。

3.1 “變”——新的思想、方法與技術的變化

區劃誕生之初是為了協調私人土地開發與公眾利益的矛盾。傳統區劃通過土地用途分離以及對于開發強度等內容的控制,能夠在一定程度上限制私人土地無序開發。但是傳統區劃仍存在對于公共開放空間的規定過于軟弱和消極,過于注重功能性而忽視美學標準,以及“一刀切”、缺乏靈活性的缺陷,使其在提高城市環境質量方面的作用有限。

經過不斷的發展,一些新的思想、方法與技術的出現或多或少彌補了上述缺陷。如前文對于紐約、芝加哥以及路易維爾三城市區劃的解讀中所述的特殊目的區、部分區域的特殊規定或形式區的設立,分別是特別區劃、疊加區劃以及基于形式的區劃等區劃新類型與新技術的體現,而這些對于公共開放空間保護的積極意義前文已經做了較為詳細的闡述,在這里不再重復。事實上,新的區劃方法與技術遠不止于此,且從不同方面體現出重視公共開放空間發展及保護的思想。如集群區劃強調以居住用地的集約化保留較大規模的、能服務于更多市民的城市公共開放空間,又如開發權轉移作為一種新區劃技術在濕地等自然地保護的廣泛應用等,這里限于篇幅未展開詳細論述。

總而言之,新的思想、技術與方法的變化使得區劃更加能適應城市發展建設的需要,極大地提升了公共開放空間在城市環境中的地位,豐富了公共開放空間保護的手段,并促進消極的限定逐漸向積極的規定或引導轉變。

3.2 不變——以維護公眾利益為核心的法理基礎

在美國的城市規劃系統中,區劃一經頒布,便具有法律效力,區劃“保護健康、安全和公共福利”等公眾利益的終極目標,是其法理基礎的核心所在。盡管隨著社會的發展,新的城市問題不斷出現,但是區劃的這一法理基礎始終沒有改變。同時,伴隨人們對于公眾利益內涵理解的不斷加深,區劃也適應新形勢的需求不斷完善自身體系,正是因為如此,在人口密集、環境壓力日益增大的城市中,區劃在整體內容中通過不同的方式體現了對于公共開放空間的保護。

此外,值得注意的是,區劃的法律效力也是確保其維護公眾利益的終極目標得以順利實現的必要條件。美國區劃從授權立法,到實施檢驗的全過程,均以遵循嚴格的法律程序,因此區劃一經頒布實施,便具有權威性和強制性,對于任何個人或者團體均一視同仁。這一點在公共開放空間的保護上顯得尤為重要：在市場經濟環境中公共性事務往往最易在經濟利益的驅使下被忽視,因此要從根本上實現對于公共開放空間的保護,規劃程序的法制化以及規劃法律地位的提高是必經之路。

3.3 “變與不變”對于我國城市公共開放空間保護的啟示

在改革開放以來我國城市建設迅速發展的過程中,公共開放空間缺失、城市環境品質低下等問題已經引起社會各界的關注。我國以總體規劃-控制性詳細規劃-修建性詳細規劃為主干的城市規劃體系也在發展的過程中探索解決這一問題之道,如在總體規劃中注重城市公共開放空間體系的構架、通過在控制性詳細規劃中引入城市設計內容以引導城市公共開放空間的建設等。而與我國控制性詳細規劃有著密切聯系的美國區劃的經驗無疑對于我國將城市公共開放空間保護相關內容納入城市規劃體系有很強的借鑒意義。如何認識公眾利益在區劃法中“不變”的地位,重新解讀城市公共開放空間對于公眾而言的價值和意義,同時在規劃思想、方法以及技術方面求“變”以適應城市公共開放空間發展與保護的需要,理應成為今后城市規劃學界和業界深入探究的問題。

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