“一退兩還”政策運(yùn)行機(jī)制及補(bǔ)償政策的完善——以吳起縣為例

賈麗麗

(西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,陜西楊凌712100)

1 引言

為改善生態(tài)環(huán)境,我國實(shí)施了退耕還林還草工程,于2002年1月正式全面啟動,計劃在10年內(nèi)完成0.07億hm2的退耕還林目標(biāo)。截至2010年年底,退耕還林總面積將達(dá)到0.15億hm2,工程總預(yù)算達(dá)到3 370億元(徐晉濤等,2004)。依目前進(jìn)度看,我國退耕還林工程主要分為2個階段,即一期工程和二期工程,這兩期工程的相關(guān)政策有所差異,主要是補(bǔ)貼政策的微調(diào)。政策的微調(diào)對工程參與各方都產(chǎn)生了一定影響,其中最主要的是對工程的供給主體,即以私人利益為目標(biāo)的農(nóng)戶的影響。微觀主體農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟(jì)人必然會在政策變化后對參與工程的成本收益進(jìn)行新的權(quán)衡,之后作出行為選擇,而其行為恰恰關(guān)乎工程成果的鞏固,因此,了解變化前后的政策是了解農(nóng)戶行為的基礎(chǔ),也是鞏固工程成果的前提。

2 政策運(yùn)行機(jī)制

2.1 調(diào)查區(qū)域概況與調(diào)查方法

吳起縣位于延安市西北部,屬黃土高原梁狀丘陵溝壑區(qū),于1999年一次性退耕10.4萬 hm2,并率先啟動了退耕還林工程,成為全國退耕還林退得最早、還得最快、面積最大、群眾得到實(shí)惠最多的縣份之一,截至目前也是退耕還林成果最有效的地區(qū)之一。雖然取得了一定成果,但由于政策有限可持續(xù)性,仍存在一些現(xiàn)實(shí)的問題。筆者及所在調(diào)研組于2010年8月前往吳起縣進(jìn)行了為期半個月的調(diào)研,調(diào)研對象主體是退耕農(nóng)戶及相關(guān)管理者,包括村干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣政府,具體方法包括問卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)式訪談及案例研究。依據(jù)地理位置選擇了4個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),之后在每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中隨機(jī)抽取4個行政村,共完成調(diào)查問卷256份,有效問卷248份,訪談及案例也獲取了大量資料。

2.2 一期工程政策

一期工程政策以2000年國務(wù)院的《退耕還林條例》主,主要包括影響工程供給主體——退耕農(nóng)戶的政策主要有補(bǔ)貼政策、責(zé)任分配政策以及林權(quán)政策。

2.2.1 補(bǔ)貼政策

2000年的補(bǔ)貼政策為向退耕戶提供糧食補(bǔ)貼,標(biāo)準(zhǔn)依流域劃分,長江流域每畝地每年補(bǔ)助原糧150kg,黃河流域每畝地每年補(bǔ)助原糧100kg,每千克糧食按1.4元折算,由中央財政承擔(dān),補(bǔ)貼年限為生態(tài)林8年,經(jīng)濟(jì)林5年,草地2年,并要求生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林的比例要達(dá)到4∶1;向退耕戶提供現(xiàn)金補(bǔ)貼,在補(bǔ)貼年限內(nèi),現(xiàn)金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按每畝退耕地每年補(bǔ)助20元安排,用于補(bǔ)貼農(nóng)民的醫(yī)療、教育等方面必要的開支;向退耕戶無償提供種苗,退耕還林(草)所需種苗,由林業(yè)部門負(fù)責(zé)組織供應(yīng),經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每公頃地750元(徐晉濤等,2004)。

2.2.2 責(zé)任分配政策

2000年一期工程政策規(guī)定實(shí)行省級政府對退耕還林還草試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)和市(地)、縣(市)政府目標(biāo)責(zé)任制。退耕還林還草試點(diǎn)工作,實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、資金、糧食、責(zé)任到省。各有關(guān)省級政府要確定一位省級領(lǐng)導(dǎo)同志具體負(fù)責(zé),并認(rèn)真組織實(shí)施好退耕還林還草試點(diǎn)工作。市(地)、縣(市)、鄉(xiāng)級政府也要層層落實(shí)退耕還林還草試點(diǎn)工作的目標(biāo)和責(zé)任,實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制,層層簽訂責(zé)任狀,認(rèn)真進(jìn)行檢查和考核,確保試點(diǎn)工作順利實(shí)施。另外還實(shí)行項目責(zé)任制,確定項目責(zé)任人,對退耕還林還草的數(shù)量、質(zhì)量、效益和管理負(fù)全責(zé)。

2.2.3 林權(quán)政策

2000年一期工程政策為在確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上,實(shí)行“誰退耕、誰造林(草)、誰經(jīng)營、誰受益”的政策,將責(zé)權(quán)利緊密結(jié)合起來,調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性,使退耕還林還草真正成為農(nóng)民的自覺行為。農(nóng)民承包的耕地和宜林荒山荒地,植樹種草以后,承包期一律延長到50年,允許依法繼承、轉(zhuǎn)讓,到期后可按有關(guān)法律和法規(guī)繼續(xù)承包。退耕還林還草任務(wù)完成后,由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)、農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行核實(shí)和登記,并由當(dāng)?shù)厝嗣裾婪òl(fā)放林草權(quán)屬證書,明晰權(quán)屬,使農(nóng)民退耕后能安心地從事林草管護(hù)和其它生產(chǎn),并為防止復(fù)墾提供法律保障。

2.3 二期工程政策及其運(yùn)行機(jī)制存在的問題

2007年退耕還林工程進(jìn)入第2期,退耕政策維持一期工程目標(biāo)責(zé)任制和項目責(zé)任制結(jié)合、私人承包制不變,只對補(bǔ)貼政策進(jìn)行了微調(diào),即補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有所變化：長江流域及南方地區(qū)每公頃退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金1 575元;黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金1 050元。原每公頃退耕地每年300元生活補(bǔ)助費(fèi),繼續(xù)直接補(bǔ)助給退耕農(nóng)戶,并與管護(hù)任務(wù)掛鉤。補(bǔ)貼政策變化后,對于吳起縣的農(nóng)戶來說,糧補(bǔ)減半,原有的生活補(bǔ)助成為管護(hù)費(fèi)。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)：二期政策運(yùn)行機(jī)制中的一系列問題集中體現(xiàn)為弱激勵的問題,具體包括補(bǔ)貼減半引起的激勵不相容、管護(hù)費(fèi)“一刀切”發(fā)放方式導(dǎo)致的弱激勵、目標(biāo)責(zé)任制中對基層干部激勵不足以及林地產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致的弱激勵。而弱激勵主要是指對農(nóng)戶管護(hù)林木行為的弱激勵,因?yàn)楣こ探刂鼓壳皝砜?林木管護(hù)與否很大程度上影響著退耕還林成果的維護(hù),影響著工程的可持續(xù)性。因此接下來筆者分4個方面來探討目前政策對林木管護(hù)的弱激勵問題。

2.3.1 補(bǔ)貼減半引起的激勵不相容

政府在政策設(shè)計時需要考慮到農(nóng)戶的激勵相容問題,激勵相容性對退耕還林工程的執(zhí)行及成果的鞏固都起著相當(dāng)重要的作用。對農(nóng)戶的激勵主要體現(xiàn)在補(bǔ)貼政策上,目前處于工程的二期階段,而補(bǔ)貼政策較一期工程時發(fā)生了改變,農(nóng)戶直接獲得的現(xiàn)金形式的糧補(bǔ)減少為原先的一半,這對退耕農(nóng)戶來說無疑使激勵程度降低了不少。從退耕農(nóng)戶角度來分析參與退耕還林工程成本收益,考慮農(nóng)戶的貨幣性成本收益和非貨幣性成本收益可得到以下時間函數(shù),為更好分析農(nóng)戶凈收益,引入貼現(xiàn)率將農(nóng)戶參與工程的未來收益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)值(危麗等,2006)：

NRA(t)=RA(t)-CA(t)=[RAM(t)+RAN(t)]-[CO(t)+CAP(t)+CAN(t)]/(1+r)t.

NRA為凈收益,RA為收益,CA為成本,RAM為貨幣性收益,RAN為非貨幣性收益,CO為機(jī)會成本(即農(nóng)戶繼續(xù)種糧的凈收益),CAP為貨幣性成本,CAN為非貨幣性成本。

當(dāng)二期工程補(bǔ)貼政策調(diào)整后,退耕農(nóng)戶直接獲得的現(xiàn)金形式的糧補(bǔ)減半,即貨幣性收益RAM減少,且農(nóng)戶有著不滿意的情緒,即非貨幣性成本增加,則農(nóng)戶參與過程凈收益減少,對農(nóng)戶的激勵性減弱了。且由于收益減少幅度為50%,相對較大,因此本來在補(bǔ)貼方面的較強(qiáng)激勵變?yōu)榱溯^弱的激勵。

2.3.2 管護(hù)費(fèi)“一刀切”發(fā)放方式導(dǎo)致的弱激勵

目前在對農(nóng)戶的補(bǔ)貼款中有70元的現(xiàn)金形式的糧補(bǔ),20元的管護(hù)費(fèi)用,合計的90元會發(fā)放給每一個退耕農(nóng)戶,20元的管護(hù)費(fèi)雖然政策上要求與管護(hù)情況掛鉤,但實(shí)際上由于現(xiàn)實(shí)中管理者與退耕農(nóng)戶的信息不對稱,20元的管護(hù)費(fèi)并沒有依據(jù)實(shí)際管護(hù)情況來發(fā)放。而且實(shí)際中農(nóng)戶管護(hù)行為的差異很大,有些農(nóng)戶本來積極管護(hù),但看到同村農(nóng)戶從未管護(hù)結(jié)果依然獲取管護(hù)費(fèi),則原本參與管護(hù)的農(nóng)戶也放棄了管護(hù),管護(hù)金這樣無差異的發(fā)放方式導(dǎo)致了對某些農(nóng)戶管護(hù)行為的激勵水平下降,如此不利于林木成果的鞏固,不利于退耕還林工程的可持續(xù)性。

2.3.3 目標(biāo)責(zé)任制中對基層干部激勵不足

現(xiàn)行政策中對退耕還林責(zé)任的分配落實(shí)采用目標(biāo)責(zé)任制,并包含多種委托——代理關(guān)系。具體講,各市、縣都成立了由市或縣主要領(lǐng)導(dǎo)及其計劃、財政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地和糧食等部門的負(fù)責(zé)人組成的退耕還林領(lǐng)導(dǎo)小組作為責(zé)任委托人。在責(zé)任委托人的組織部署下,規(guī)制責(zé)任被層層分解到基層政府,即縣級領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包村、基層一般干部包村民小組,逐級落實(shí)責(zé)任。在這種規(guī)制結(jié)構(gòu)中,上級官員和下級官員關(guān)于退耕農(nóng)戶經(jīng)營活動的信息是不對稱的,下級官員由于責(zé)任范圍比較小而能深入了解退耕農(nóng)戶的經(jīng)營活動,從而能夠掌握更多的信息(王小龍,2004)。在退耕還林工程中,基層干部直接與退耕農(nóng)戶往來,責(zé)任范圍僅限于本村甚至本組,能夠獲得真實(shí)的一手信息。然而,這種目標(biāo)責(zé)任制下的委托代理關(guān)系卻很難提供給基層官員足夠的經(jīng)濟(jì)激勵和行政激勵以誘使其認(rèn)真履行自己的規(guī)制職責(zé),而更糟的是,基層干部往往在當(dāng)?shù)囟季哂袕V泛的由血緣及地緣關(guān)系組成的關(guān)系網(wǎng),極易誘發(fā)基層干部與退耕農(nóng)戶合謀的尋租行為。基層干部掌握農(nóng)戶信息很充足,由基層干部對農(nóng)戶管護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)可以起到良好成效,然而對基層干部的激勵不足導(dǎo)致其未能充分發(fā)揮這種監(jiān)督指導(dǎo)作用。

2.3.4 林地產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致的弱激勵

對于林木產(chǎn)權(quán)的問題現(xiàn)行政策中規(guī)定實(shí)施的是私人承包制,且具體規(guī)定在退耕還林還草任務(wù)完成后,由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)、農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行核實(shí)和登記,并由當(dāng)?shù)厝嗣裾婪òl(fā)放林草權(quán)屬證書,明晰權(quán)屬,使農(nóng)民退耕后能安心地從事林草管護(hù)和其它生產(chǎn),并為防止復(fù)墾提供法律保障。但在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),相當(dāng)部分的農(nóng)戶并不知道林權(quán)證,從村民的反映中可看到,農(nóng)戶管護(hù)受到的激勵較弱,林權(quán)政策未充分發(fā)揮其激勵作用。另外在和白豹鎮(zhèn)土佛寺村支書的訪談過程中了解到該村預(yù)計在明年發(fā)放林權(quán)證,而退耕工程已經(jīng)實(shí)施了12年了,顯然林權(quán)落實(shí)欠佳,這使得退耕農(nóng)戶沒有一種所有權(quán)的責(zé)任感,自然管護(hù)行為上就未得到充分激勵。除此之外,私人承包制本身并不是在任何時候都具有社會理性的,當(dāng)私人偏好受到市場沖擊而發(fā)生變化時,退耕還林的私人承包制便可能失去激勵相容性,即農(nóng)戶的經(jīng)營行為偏離政府生態(tài)環(huán)境目標(biāo)(趙劍峰,2004)。

3 后補(bǔ)償機(jī)制探究

基于現(xiàn)行政策運(yùn)行機(jī)制中存在的對林木管護(hù)的弱激勵問題,筆者有針對性地提出了相關(guān)的機(jī)制改善建議,即在現(xiàn)行政策大方向不變的前提下對產(chǎn)生弱激勵的相關(guān)政策進(jìn)行微調(diào),形成適用于二期工程及以后的后補(bǔ)償機(jī)制,以促進(jìn)農(nóng)戶的林木管護(hù)行為,更好更有效地維護(hù)退耕還林工程的成果。

3.1 按勞分配的管護(hù)費(fèi)發(fā)放方式

由于管護(hù)費(fèi)“一刀切”的方法方式,原本管護(hù)的農(nóng)戶也由于一種從眾心理和不平衡心理而放棄管護(hù)。因此為避免現(xiàn)行機(jī)制的這種弊端,國家可以嘗試改變20元管護(hù)費(fèi)的發(fā)放方式。在70元現(xiàn)金形式的糧補(bǔ)不變的前提下,對管護(hù)費(fèi)可以引入一種市場化機(jī)制,即按勞發(fā)放。具體操作形式為：首先20元管護(hù)費(fèi)不再面向每一個退耕農(nóng)戶發(fā)放,而是將林木管護(hù)勞動規(guī)模化,在應(yīng)該管護(hù)的時節(jié)招工(主要是面向農(nóng)戶招工)進(jìn)行簡易培訓(xùn)后集體上山管護(hù),按一定的分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管護(hù)費(fèi)的分配,多勞多得,少勞少得,具體由地方政府負(fù)責(zé)。其實(shí)在實(shí)際中也出現(xiàn)了這樣管護(hù)方式的端倪,比如在吳起縣吳旗鎮(zhèn)金佛坪村,政府會在需要的時候招工去管護(hù)林木,然后按照工作量去給予相應(yīng)報酬。有些農(nóng)戶還放映在林木生蟲的時候政府曾把抓蟲數(shù)量作為分配標(biāo)準(zhǔn)。總之,實(shí)際中已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的雛形,雖不成熟確是未來管護(hù)費(fèi)用分配的一種發(fā)展趨勢,即引入市場機(jī)制,競爭、勞動所得管護(hù)費(fèi),這樣的方式會在相當(dāng)程度上克服一種不公平,會極大地激勵大部分退耕農(nóng)戶,從而提高了林木維護(hù)的效率,維護(hù)了工程成果,有助于工程的其可持續(xù)性。

3.2 增強(qiáng)對基層干部經(jīng)濟(jì)、行政激勵的同時責(zé)任連帶化

“信息是個人行為受到監(jiān)督的基礎(chǔ)”。在一個社會中,如果一個人的行為能被一部分人群以相對低的信息成本觀察到,而其他人群觀察該行為的成本較高,那么,讓信息成本較低的人群行使監(jiān)督的權(quán)力就可以大大地節(jié)約監(jiān)督成本。進(jìn)一步,如果制度規(guī)定具有信息優(yōu)勢的人群同時必須對被監(jiān)督對象的行為承擔(dān)連帶責(zé)任(風(fēng)險),這部分人群也就獲得了監(jiān)督他人的激勵和名義(張維迎,2003)。在退耕還林工程的農(nóng)戶林木管護(hù)行為中,上級官員和基層干部都有監(jiān)督的義務(wù),但是,由于二者的信息不對稱,基層干部由于責(zé)任范圍較小而掌握更多的信息,因此基層干部的監(jiān)督成本相對較低且可信度相對較高,對其提高經(jīng)濟(jì)、行政激勵可促進(jìn)基層干部監(jiān)督作用充分發(fā)揮。而這部分經(jīng)濟(jì)、行政激勵較對上級官員的激勵來說較少,可節(jié)約相當(dāng)部分的監(jiān)督成本。另外使基層干部對被監(jiān)督對象——退耕農(nóng)戶的管護(hù)行為承擔(dān)連帶責(zé)任可進(jìn)一步增強(qiáng)對基層干部的激勵,而且責(zé)任連帶制度可以有效防止基層干部的尋租行為。

3.3 明晰產(chǎn)權(quán),增強(qiáng)微觀林業(yè)投資激勵及規(guī)模化經(jīng)營管護(hù)

早在20世紀(jì)60、70年代歐美國家都有退耕還林工程的開展,無論在美國還是歐洲國家,農(nóng)場(主)具有耕地的完整產(chǎn)權(quán),是退耕造林還是繼續(xù)耕種糧食,以及選擇什么林種,是否采伐林木,完全由農(nóng)場自己決定,政府只是通過稅收和補(bǔ)貼政策影響農(nóng)場投資的預(yù)期收益,從而引導(dǎo)農(nóng)場選擇退耕還林,換句話說,政府的優(yōu)惠政策形成了農(nóng)場的林業(yè)投資激勵,使退耕還林成為農(nóng)場的理性選擇(蔣海,2003)。而在我國雖然現(xiàn)行政策中規(guī)定了產(chǎn)權(quán)明晰的要求,但實(shí)際中并不如所期望的那樣,從項目選擇、規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)測、評價到管理,退耕農(nóng)戶的自主選擇權(quán)都很少。工程的實(shí)施仍然是由政府主導(dǎo)來完成的,群眾只是以投工投勞為主,群眾具有的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)沒有發(fā)揮出來(柯水發(fā),2007)。因此,要使林木管護(hù)工作切實(shí)落實(shí),則需要在現(xiàn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)行一些機(jī)制創(chuàng)新。主要應(yīng)引入市場機(jī)制,充分發(fā)揮市場的激勵作用。

(1)應(yīng)該進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán),盡快落實(shí)林權(quán)證書的發(fā)放,通過林業(yè)產(chǎn)權(quán)知識的推廣使農(nóng)戶充分認(rèn)識到林權(quán)的重要性和必要性,在此基礎(chǔ)上提供給退耕農(nóng)戶更多的自主選擇權(quán)。

(2)改善林業(yè)投資環(huán)境如低息或無息貸款等,促使形成微觀林業(yè)投資激勵,在農(nóng)戶林地上充分發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)如林果加工業(yè)等,增加林地收益以增強(qiáng)對農(nóng)戶管護(hù)林木的激勵。

(3)在政府的引導(dǎo)下實(shí)行股份制合作和產(chǎn)業(yè)化道路,鼓勵農(nóng)戶退耕地入股,實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營管護(hù),增加農(nóng)戶收入。

致謝：在此對指導(dǎo)老師姜志德(西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授)及科創(chuàng)小組其他成員表示感謝。

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