加強(qiáng)林權(quán)管理的建議與對策

王麗琴

(福建省泉州市林業(yè)局,福建泉州362000)

1 引言

林權(quán)是森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)的總和,也是森林、林木、林地所有制在法律上的表現(xiàn)。林權(quán)的實(shí)質(zhì)是經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)利益問題。林權(quán)的經(jīng)濟(jì)和法律地位,決定了林權(quán)管理是林業(yè)改革和發(fā)展的一項基礎(chǔ)工作,又是一項核心工作。當(dāng)前,林權(quán)管理中存在的一些問題難以適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展需求,只有通過改革創(chuàng)新,強(qiáng)化林權(quán)意識,維護(hù)林權(quán)在林業(yè)發(fā)展中的核心地位,才能促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。

2 林權(quán)管理中存在的問題

2.1 林地林木權(quán)屬問題

林權(quán)糾紛不但有林木林地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬問題,有的還涉及行政區(qū)劃、農(nóng)田、礦藏等問題。由于原林權(quán)登記不規(guī)范和林權(quán)檔案的丟失,使得林權(quán)爭議的處理十分困難。在目前農(nóng)村集體林權(quán)的法律層面尚不清晰的情況下,由于新政策不斷出臺,林權(quán)變更不斷增多,新的林權(quán)爭議頻頻出現(xiàn)。據(jù)了解,目前在山區(qū)農(nóng)村糾紛中有70%以上是與林權(quán)糾紛有關(guān)。不少林權(quán)糾紛案件,由于不能及時通過協(xié)商解決、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等途徑有效處理,農(nóng)民普遍對林權(quán)缺乏安全感。

2.2 林權(quán)流轉(zhuǎn)無序

(1)流轉(zhuǎn)價格低。由于林農(nóng)對林地、林木潛在價值認(rèn)識不足,信息閉塞致使林權(quán)流轉(zhuǎn)價格畸低。

(2)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。主要表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)性質(zhì)不明、沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同或簽訂合同不規(guī)范、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)未經(jīng)過2/3以上的村民或村民代表同意、村民會議只走了個過場甚至偽造村民會議記錄、或沒有報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)等。

(3)流轉(zhuǎn)后沒有及時辦理林權(quán)變更手續(xù),為今后的林權(quán)糾紛留下了隱患。

2.3 林權(quán)證的法律地位問題

林權(quán)證是證明權(quán)利人取得森林、林木、林地權(quán)屬唯一的法律憑證。但在實(shí)踐中,一些群眾沒有把林權(quán)證當(dāng)作林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重要證明。一些村民對林權(quán)證的法律內(nèi)涵不明確,認(rèn)為發(fā)證只是一種形式。一些地方填發(fā)林權(quán)證很不規(guī)范,出現(xiàn)地證不符。林權(quán)證的式樣、名稱、內(nèi)容,全省各地都不盡相同,缺乏嚴(yán)肅性。《森林法》規(guī)定了森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)要用林權(quán)證加以確定。但如何發(fā)證,怎樣發(fā)證及發(fā)證后的管理等,都沒有明確規(guī)定,缺乏程序法的規(guī)范,導(dǎo)致林權(quán)證的管理缺乏法律規(guī)范。

2.4 森林資源轉(zhuǎn)讓缺乏規(guī)范

一些地方在“四荒”拍賣工作中只注意一個“賣”字,而不注重拍賣后治理情況的管理。有的宜林荒山改做他用,導(dǎo)致林地資源丟失和新的浪費(fèi)。造成這種現(xiàn)象的主要原因是荒山拍賣多家管理,誰都想管,誰又都不管,“四荒”的標(biāo)準(zhǔn)、拍賣的合同文本不統(tǒng)一,內(nèi)容不完善。沒有遵循自愿、公平、公開的原則,多數(shù)是協(xié)議轉(zhuǎn)讓,沒有競爭機(jī)制,便林農(nóng)利益受損;有些地方轉(zhuǎn)讓范圍擴(kuò)大,有的不考慮本經(jīng)濟(jì)組織的利益,將小組里山林全部轉(zhuǎn)讓給他人,組里的群眾失去重要的生產(chǎn)資料,產(chǎn)生逆反心理,亂砍盜伐增加;有的轉(zhuǎn)讓未經(jīng)林業(yè)主管部門批準(zhǔn),違規(guī)轉(zhuǎn)讓。這些都為今后的林權(quán)管理增加了難度。

2.5 侵害林農(nóng)合法權(quán)益

有少數(shù)農(nóng)戶的責(zé)任山甚至自留山,通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、綠色致富工程、滅荒造林、領(lǐng)導(dǎo)辦示范點(diǎn)等形式,被納入集體統(tǒng)一經(jīng)營或集中流轉(zhuǎn),其結(jié)果是得合作辦場之實(shí)惠者少,行侵占農(nóng)民之利益者多。有的地方在招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中,片面追求政績或眼前效益,不惜以損害農(nóng)民的山林經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)為代價,侵害林農(nóng)合法權(quán)益。

3 加強(qiáng)林權(quán)管理的措施建議

3.1 明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)

在產(chǎn)權(quán)界定上,對目前個人所有的林木和使用的林地。在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上,根據(jù)林業(yè)生產(chǎn)周期長的特點(diǎn),要保持權(quán)屬長期穩(wěn)定,并進(jìn)一步明確所有權(quán)主體和使用權(quán)主體的權(quán)利、義務(wù)。對集體的山林,堅持鄉(xiāng)、村、組三級所有,不僅在法律上明確集體成員占有,更重要的是通過法律關(guān)系的確定,明確他們的收益權(quán),從法律上和經(jīng)濟(jì)上使所有者、使用者的合法權(quán)益得到有效保護(hù)。但這種利益上的明確,不等于產(chǎn)權(quán)主體都要直接參與管理或?qū)⒓w林分塊經(jīng)營,搞分林到戶。所有者不一定是經(jīng)營者,經(jīng)營者不一定是所有者,可以通過多種形式來實(shí)現(xiàn)集體林的經(jīng)營管理。

3.2 重視林權(quán)體制及機(jī)構(gòu)建設(shè)

為適應(yīng)新形勢下林業(yè)發(fā)展和林權(quán)管理的需要,建立健全林權(quán)管理專門機(jī)構(gòu),制定林權(quán)登記發(fā)證、林權(quán)爭議調(diào)處、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易、林權(quán)資產(chǎn)評估、林權(quán)安全保障、林權(quán)檔案管理等林權(quán)建設(shè)的政策和機(jī)制。創(chuàng)新科學(xué)林權(quán)管理體制,加強(qiáng)林權(quán)服務(wù)體系建設(shè)。

3.3 加強(qiáng)林權(quán)登記管理

林權(quán)登記發(fā)證工作是整個林權(quán)管理工作的重中之重,又是林權(quán)管理一項亟待完善提高的基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)。要將其納入經(jīng)常性和法制化的工作范圍,本著輕重緩急、先易后難的原則,對森林、林木、林地權(quán)屬清楚、主體明確,林權(quán)權(quán)利人已提出申請的,要抓緊先登記;對已經(jīng)登記了林地使用權(quán)并發(fā)放林權(quán)證,但尚未辦理該林地所有權(quán)登記的,應(yīng)當(dāng)告知林地所有權(quán)人抓緊申請登記;對權(quán)屬已經(jīng)合理流轉(zhuǎn),且流轉(zhuǎn)受讓人已提出登記申請的,要及時受理,認(rèn)真審查流轉(zhuǎn)合同,符合條件的要及時辦理變更登記;對流轉(zhuǎn)合同雖有不規(guī)范和不完善,但沒有損害集體利益,且流轉(zhuǎn)受讓人已實(shí)際做了大量投入,現(xiàn)林木生長良好的,可以采取“動錢不動山”或調(diào)減流轉(zhuǎn)期限等辦法進(jìn)行利益調(diào)整通過協(xié)商加以完善和規(guī)范后,辦理林權(quán)登記手續(xù)。

3.4 規(guī)范森林資源的轉(zhuǎn)讓行為

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,森林資源轉(zhuǎn)讓已成為森林資源優(yōu)化配置的重要方式,將來會越來越多地發(fā)生,但如何開展資源轉(zhuǎn)讓,法律規(guī)范還不夠明確。應(yīng)盡快規(guī)范。一是明確轉(zhuǎn)讓范圍。二是有利森林資源的保護(hù)和發(fā)展,不能因轉(zhuǎn)讓行為引起新的濫砍盜伐。三是遵循自愿、公平、平等的原則,堅持本經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員優(yōu)先的原則,引入競爭機(jī)制。四是資源轉(zhuǎn)讓要經(jīng)過資源評估機(jī)構(gòu)評估,或經(jīng)全體所有權(quán)成員大會或代表大會討論。五是應(yīng)限制成林的轉(zhuǎn)讓,成林轉(zhuǎn)讓面積一般不應(yīng)超過本經(jīng)濟(jì)組織山林面積的5%～10%,以照顧多數(shù)人的利益。六是林業(yè)部門要積極做好服務(wù)工作,加強(qiáng)監(jiān)督管理,同時要做好轉(zhuǎn)讓后資金的管理。

3.5 建立和完善林權(quán)要素市場

通過配套組建林權(quán)法律服務(wù)、森林資產(chǎn)權(quán)評估等中介服務(wù)機(jī)構(gòu),建立林權(quán)登記申請受理和林權(quán)交易信息服務(wù)中心.適時在林業(yè)信息網(wǎng)等信息平臺上發(fā)布信息和價格行情,搭建林權(quán)綜合服務(wù)平臺.開展一站式服務(wù),簡化手續(xù)和程序,為林權(quán)權(quán)利人提供全方位、系統(tǒng)化的服務(wù)。

[1]王祝雄.學(xué)習(xí)貫徹國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》依法嚴(yán)格林地林權(quán)管理[J].林業(yè)資源管理,2005(1)：61～62.

[2]張國紅.談集體林權(quán)制度改革中應(yīng)著力研究和把握的幾個問題[J].國家林業(yè)局管理干部學(xué)院學(xué)報,2009(2)：71～72.