對提高應急服務能力的一點思考

湯筑強

(貴州省氣象局,貴州 貴陽 550002)

對提高應急服務能力的一點思考

湯筑強

(貴州省氣象局,貴州 貴陽 550002)

通過赴美國學習考察,重點分析介紹美國應急管理機構的工作內容、職責以及應急處置,對比國內情況,提出改進提高氣象應急服務能力的一些思考建議。

應急服務;思考

1 引言

遵照中國氣象局安排,2010年 1月 23日至 2月 12日,有幸參加上級組織的“氣候變化與防災減災培訓團”赴美國學習培訓 21天。團員由中國氣象局職能司,部分省氣象局、省氣候中心、省氣象研究所及南京信息工程大學部分專家及相關人員組成。

在美期間,先后訪問了圣地亞哥市基金會、洛杉磯市環保局、南加州海岸水研究所、沙漠研究所、麻州應急管理局、費爾法克斯郡應急管理機構、波士頓地方電視臺、藍山氣象觀測站和新澤西州立拉特格斯大學,就美國氣候變化科學研究和應對戰略、聯邦和地方政府應對氣候變化的認識與行動及其存在差異的社會根源、聯邦防災減災體制和州縣應急管理機制、人工影響天氣技術方法和效益評估、多學科交叉研究及面向政府決策和社會需求的科研成果評價與轉化機制、氣象預報服務與知識傳播、科學管理和領導力建設等方面進行了 17個專題培訓。學習培訓內容豐富,既開拓了眼界,又增長了知識,受益匪淺。下面重點介紹麻州應急管理局培訓情況。

2 基本概況

麻州應急管理局 (Massachusetts Emergency ManagementAgency簡稱MEMA)成立于 1950年代,全部建在地下室內,主要針對二戰結束后,為有效防范來自前蘇聯的核攻擊,保障民眾安全而建立的州級戰時協調民兵力量的應急管理機構。隨著冷戰結束,為應對頻繁發生的自然災害和人為事件,并能夠在災害事件防范救援中發揮關鍵作用,MEMA的主要功能和任務相應發生改變和調整。

在美國,自然災害和各種突發事件多發易發,災害和事件的救助處置是由下而上的,即社區 (企業 )——地方 ——州 ——聯邦 ,因此每個州都有類似的機構,其主要職責就是在災害及各類突發事件發生時,協調各相關部門、企業進行救災救援,研判事件危害程度,提請州政府宣布進入緊急狀態,直至建議州政府向聯邦政府求援。聯邦政府有聯邦緊急情況管理署 (Federal Emergency Management Agency,簡稱 FEMA)。

在MEMA,公共事務部主任 PeterW.Judge先生為我們做了詳細介紹。在麻州,由于郡縣級力量較弱,因此,要管理 400余社區,其中 100多社區各種災害、事件多發易發,州級應急任務艱巨。MEMA辦公面積約一英畝 (4 047 m2),工作、生活設施齊備,應有具有,運行維持全由州預算解決。共有 70余人,其中有 20人被派住到相應辦事處,3人派到極可能出現情況的不同區域。工作人員精干高效,各有專長,并且一專多能,主要工作是匯集、傳送及監看各個管道傳來的資訊,包括氣象、國安、交通等單位。一旦有緊急情況,MEMA就會召集麻州各單位代表進駐,動員所有可以動員的人力物力,以應對自然和人為產生的緊急狀況。

3 主要內容

根據介紹,歸納主要有以下特點:

3.1 協調有力

MEMA與各單位并無從屬或上下級的關系,該中心主任只是會議主席,負責簡報及協調各單位,包括麻州境內的國民兵 (National Guard)等,而各單位將根據自己的約定職責,報告其應變之道。待協調結束,各單位也已充分完成響應,MEMA則通過媒體告知民眾災害預警信息,并要求民眾充分配合防災。MEMA存在的意義在于結合了“當局各部門”、“媒體”及“民眾”的力量,共同應對緊急事件。

可容納 70余人的指揮中心會議室,備有新英格蘭區域詳細地理信息,醒目標示有重要場所、重要設施、行政、道路、社區等,安置的三塊電腦控制巨幅投影屏可以顯示局域網上的各類信息。遇有突發事件或可能出現自然災害時,來自全州不同部門 (企業)約 60余代表組成的協調指揮團隊立即匯聚這里進行應急響應,信息共享,分析會商,一旦有與自己職責 (利益)有關狀況,立即進行處置;一旦下面有需求,立刻協調調度人力物力財力,非常迅捷、合理。

政府機構代表由州長按職責指定,企業為利益攸關者,如電力、交通、供水等,這一協調機制主要靠規程、協議約束,從而形成利益關聯密切、配合默契主動,相互支持依賴、運行通暢有力的協調指揮團隊。

并非每一次代表都要全部到齊,團隊組合針對不同事件而不同,總能形成符合需求、科學有效的搭配。

此外,團隊全體人員每月例會成為制度化,平時開展培訓、演習的同時,還進行座談、總結。

3.2 理念清晰

在MEMA,特別強調 4個工作過程,即準備、反應、搶險救災和減災。這一清晰的理念既約束自己,同時又指導全州各個社區,保證了應急工作的有力、高效。

3.2.1 準備 就是做到“預則立”。準備是全方位的,既有自然災害應對,也有人為事件處置。要求首先要有預案,預案充分體現了總體性、聯動性、針對性和可操作性。在麻州,80%以上社區都制定有具備信息溝通、人員疏散等結合人力、物力、財力的搶險救災預案,一旦出現情況,就能立刻進行針對應急。15%以上的社區針對社區特征制定有專項預案,能有效解決海岸地區、工廠附近等甚至社區間信息溝通與共享問題。這些預案必須經歷演練甚至是實戰檢驗。

演練和培訓不可或缺,對地方官員應急能力,搜救人員找尋人、物、修補殘缺破壞,中小學防災能力等都通過這種方式得到增強。

3.2.2 反應 有了完備的預案,又開展了培訓、演練,在遇到情況時就能按預案展開,指揮協調醫療、搶險、民兵、工商業等各種力量各就各位,指令一到,即刻行動。需要強調的是,遇有事件,采取事發地先期處置原則,就地通知,就地動員力量,就地開展救援。但當遭遇事件太大,超過自己能力范圍,就可向上級提出需求 (一般都會主動申請,得到上級財力支持),由上級調配力量支持。

3.2.3 搶險救災 雖然MEMA表面看起來是一個人力管理機構,但在處置突發事件時卻擁有指揮所有資源、協調各種力量的權力,是一個能起到承上啟下組織協調機構,能協調處置洪水、干旱、龍卷、地震、流行病、騷亂、核泄漏等 20余種突發事件,根據需求,派出救火隊、紅十字醫療隊、搶險工程隊等應急專業救援隊伍,提供 18種類型支援支撐。

3.2.4 減災 主要是根據災害發生發展規律,有針對性提出減少損失的政策建議和科學措施 (這與我們進行氣候論證相似)。比如在重災反復發生的區域,應建議政府提出避災轉移辦法,提出洪澇設防標準等等,事無巨細,提前考慮。

3.3 成效顯著

美國是各種自然災害多發易發的國家,盡管各州都有相應機構,但州情不同,司職功能和作用亦有所不同。佛州由于災害事件最多,相對而言,各項應急工作走在美國前列,有“各地看佛州”之說。麻州應急工作在全美國處在第二,這一成績來之不易,MEMA已連續 8年受到美國應急減災機構認證認可,并多次獲得表彰,成效顯著。

4 體會與思考

4.1 預案編制周密科學

準備充分,凡事“預則立”。強調事前編制預案,事無巨細,橫到邊,縱到底,不留死角,全面覆蓋;職責明確,利益關聯,科學合理,充分顧及各級各種資源力量使用,預先設置各種情況,實用可行,周密詳實。充分體現了總體性、聯動性、針對性和可操作性。

培訓演練到位實用,不斷培訓,反復演練,既能完善提高預案質量,又能增強預案執行效率特別是提高應急處置能力,更能加強社會參與和響應效果。有時甚至利用實戰進行演練和檢驗,這種貼近真實,實戰歷練的做法很值得學習借鑒。

4.2 協調配合有力有效

由于美國社會經濟發達,部門明確權責,企業關切利益,因此法律、協議約束力強,部門、企業在規程和預案中職責明晰、措施明晰、應對明晰,使得團隊利益關聯密切、配合默契主動,相互支持依賴、運行通暢有力,顯現出MEMA協調有力、便捷、高效,在應急處置中集群作用大,效率高。

4.3 千方百計提高預測預報準確率

做好防災減災工作,需要優質的氣象服務,而優質首先體現在預測預報準確率,解決好這個氣象服務的節點,服務質量就有了前提和保障。在美期間,恰遇兩次百年不遇的暴風雪天氣,國家天氣局提前兩天預報出現時間、地區及降雪厚度,SNOW STORM警報發布后,如同“發令槍”或“消息樹”提示,社會全體總動員,廣播、電視、電子顯示屏反復播放各種警示,各相關部門按職責提醒公眾注意交通安全、取暖用火安全、提前備好食物用水等,公眾相互提醒,各有關人員、設備值班待命…,由此可見準確的預報對災害防御和減少損失多么重要。因此,我們必須堅決落實中國氣象局黨組關于提高氣象監測預報的準確性、災害預警的時效性的要求,矢志不移,下大力氣,依托科技創新和體制機制創新,著力培養新時期現代氣象人才,千方百計提高預測預報準確率,以確保“消息樹”和“發令槍”的警示質量。

4.4 抓好氣象防災減災能力和機制建設

遵循《氣象法》和《氣象災害防御條例》賦予的職責,氣象部門應當發揮好在氣象災害防御中的科技先導作用,氣候變化應對中的科技支撐作用,氣候資源開發中的科技主導作用。

美國的應急工作,也是在經歷“911”恐怖襲擊和“卡特林娜”颶風危害之后,才痛定思痛,下大力抓出成效的。在我國,由于有專門法律,有各級黨委、政府重視,動員力量強大,這是我們的政治、體制優越性,具備了很重要的客觀條件,這方面我們比美國有優勢,換句話講,“政府主導”能力有很大優勢。但必須看到,由于我國科技整體實力不強,地區發展不平衡特別是適應社會主義市場經濟的管理體制改革還未到位,部門職責模糊、交叉、重疊及邊界不清,公眾自我防范意識不夠等等,這是差距所在,或者說在躲災、避災、防災和減災方面“部門聯動,社會參與”尚有不足。當然,隨著社會主義市場經濟改革、發展不斷深化,這些矛盾和問題將會逐步得到解決。

要做好氣象災害防御及應急處置工作,應從加強能力建設和體制機制建設入手。在能力建設方面,要按照胡錦濤總書記重要指示要求、國務院 3號文件和國務院辦公廳 49號文件要求,堅持不懈做好氣象現代化建設工作,中國氣象局已作出全面安排部署,關鍵是抓好落實并結合實際創造性工作。在體制機制建設方面,要抓住機遇,按法律和國家賦予的職責,主動承擔起科技先導作用,建立體現“政府主導,部門聯動,社會參與”的國家級、省級等各級氣象災害防御和應急處置聯席會議協調機制,使《氣象災害應急預案》落到實處。真正從實戰出發,完善各類預案,強化培訓、演練,增強針對性、實用性、指導性和可操作性;制定有約束力的聯席會議工作規程,科學合理劃分應急處置事權、職權和責任,明確職責,提高“部門聯動”效率;同時,廣泛開展科普宣傳,提高全社會防災減災意識。

C931

B

1003-6598(2011)01-0001-03

2010-12-02

湯筑強 (1963-),男,高工,主要從事行政管理工作。