淺談黔東南集體林區產權改革

劉國忠

（貴州省黔東南州林業局）

淺談黔東南集體林區產權改革

劉國忠

（貴州省黔東南州林業局）

長期以來, 集體林區林業所有制關系變動頻繁, 山林權屬不穩定, 林業利益分配結構扭曲, 廣大林農的積極性受挫, 致使森林資源面臨危機。鑒于此,我們應該在圍繞集體林區體制改革這個主題上, 抓住林業產權制度改革這個“ 牛鼻子”，以核發林權證為核心, 股權證為基礎的林業產權管理體系, 建立起適應市場經濟的生態建設新機制,實現了集體林區產權制度的改革。

集體林區；產權制度；改革；

一、歷史背景

黔東南州是全國重點集體林區之一, 是原林業部確認的用材林基地區, 也是貴州省重點林區。該州發展林業得天獨厚。但由于對集體林區的特點認識不足, 套用天然林林區、國有林區的管理體制和經營機制, 林業權益不能象農業權益那樣直接, 受益主體模糊。新中國成立后近30 年來林業政策多變, 林業所有制關系變動頻繁, 山林權屬很不穩定。林業結構單一, 林木價值得不到合理體現, 林業利益分配結構被扭曲。林業經營在計劃經濟體制下, 實行統造、統管、統采、統銷、統一分配, 生產“ 大呼隆” , 分配“ 大鍋飯” , 廣大林農的積極性受挫。在“ 三山變一山”的影響下, 片面地、機械地把農業大包干的經驗移植到林業上來, 實行山林分戶經營, 出現了“ 一山多主, 一主多山” , 結果是分光、砍光, 分而不治, 嚴重復荒, 森林資源遭到嚴重破壞。林業生產周期長、見效慢且具有生態效益、經濟效益和社會效益的特點, 加之對林業投入微乎其微,致使集體林區的森林資源越采越少, 林木越采越小, 林區人民越來越窮。嚴重的是森林資源面臨危機, 生態環境日益惡化, 直接制約社會、經濟的持續發展。貴州是個山區省, 發展林業潛力大；貴州生態環境惡化, 發展林業對改善生態環境至關重要。要不斷的探索深化林業改革, 發展林業的路子, 很有必要。

二、具體作法

1、明晰產權。按《森林法》規定明晰四權,森林、林木、林地所有權由四種具體權利構成, 即占有權、使用權、收益權、處分權。根據四權的內容設置土地所有權、土地使用權、林木所有權、森林管護權。

2、界定產權主體。林地所有權屬村集體,林地使用權屬林地開發利用者, 林木所有權屬造林者（含投資投勞）, 林木管護權屬經營者（含采伐出售）。

3、資產評估。資產評估對象：森林面積（立地條件）、森林蓄積量、林種、樹種結構。資產評估程序：查清森林面積, 核實林種、樹種結構, 實測森林蓄積, 框算產值。

4、核發證書。股權證：按產權主體和受益份額核發股權證, 本證由林場權力機構設計印制,確認核發。林權證：按林地面積、四抵界限、林種樹種造冊填報縣人民政府（或林業主管部門）, 按《森林法》規定確認核發林權證。兩證允許繼承、流轉（轉讓、人股、租賃、抵押、饋贈等）,但必須通過發證單位或主管部門簽字認可, 歸檔備案。

5、建章立制。

（1）確立林業產權實現形式。營林協議（合同）, 亦稱原始憑證, 是林地所有者與使用者, 林地使用者與投資、投勞者為維護各方權益共同簽訂的文書憑證。經司法公證具有法律效應。股權證（股份證）, 根據資產評估, 按投人結構占有比例,進行股份量化。股份是資產的體現, 股份的載體是股權證。其通過司法公證具有法律效應。林權證, 是確認森林、林木和林地所有權或使用權的唯一法律憑證, 也是林地流轉的重要法律依據, 是《森林法》確認的證書。

（2）林業產權管理。確認產權：凡經司法公證的營林協議（合同）和股權證都應成為合法憑證。核發產權證：在合同或協議的基礎上按“ 分股不分山的原則形成的股權證, 由林場股東會（或村民委會）核發股權證；按“ 誰造誰有” 政策形成的林權證, 由縣人民政府核發。產權流轉：產權證允許繼承、流轉（轉讓、人股、租賃、抵押、饋贈等）, 但必須發證單位或主管部門認可, 歸檔備案。產權監督：

縣政府（林業主管部門）設置協調、管理監督機構,建立司法公證制,確保產權安全。

（3）林業產權受益保障措施。制訂森林管理章程, 編制森林經營方案, 編制股份設置量化方案, 制訂科技興林措施, 制訂護林防衛公約,制訂獎懲條例。

三、改革試驗成效

1、森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積“ 三個同步” 回升

黔東南州正式實施林業產權制度改革試驗以來, 在貫徹“ 誰造誰有”政策的同時, 采取了“分股不分山, 分利不分林” 的辦法, 山林權屬明確清晰, 受益主體基本界定清楚, 極大地激發了林農造林、育林、護林積極性, 致使森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積量同步回升。

2、森林經營載體（鄉村林場）總量明顯增加, 優勢凸現

許多鄉村林場都萌發于20世紀50年代, 當時的林業合作社就是鄉村林場的前身。據調查,許多林場由于集體林場產權不明晰, 責權不明確,政企不分, 受益主體未界定, 制約著林場的發展。根據新的規定，按“ 產權明晰, 機制轉換, 組織創新, 制度建設” 的程序進行操作, 用股份合作制進行改造, 新建一批具有股份合作性質的鄉村林場, 為森林可持續經營奠定了組織基礎。

3、林業結構調整有較大突破

（1）林種結構調整。用材林面積明顯減少, 防護林明顯增加, 其它也有了相應調升, 基本趨于合理。

（2）樹種結構調整。樹種結構調整有所突破。

（3）森林分類經營開始啟動。按天保工程要求區劃界定公益林，分重點保護林、商品林和優質高效經濟林。

4、產權流轉，搞活經濟，促進發展

允許兩證（股權證、林權證）流轉，是搞活集體林區經濟，盤活存量資產，推動森林可持續經營，促進林業可持續發展的最大舉措。鼓勵林場的林權證加盟給投資公司。依托公司投資, 盤活存量資產, 引進開發項目,拓寬經營空間, 確保林場持續發展，為彌補資金不足, 投資公司也可采取以股代資、按投人折股的辦法, 發放股權證, 給林農吃“ 定心丸” , 并激發了造林、育林、護林者的積極性, 提高股份合作林場自主經營地位。股份合作林場允許股份流轉, 使持股者提前受益。

四、結論

1、本試驗的成功在于符合集體林區林地權屬的特點, 符合森林資源發展的自然規律和市場發育的經濟規律, 符合林農切身利益和意愿, 符合社會主義初級階段的基本國情和“ 三個有利于” 的要求, 是集體林區林業體制改革的有益探索。

2、林業產權制度改革打破了林業所有制“ 集體化” 的禁區, 在市場經濟導向下, 林業所有制實現形式多元化, 所有權股份化, 生產要素人格化,經營權法人化, 極大地解放了林業生產力, 是集體林區體制改革的創新。

3、本試驗顯示以核發林權證為核心, 以股份證為基礎的林業產權管理體系初步形成, 建立起適應市場經濟的生態建設新機制。尤其顯示深化林地產權制度改革, 穩定完善土地承包關系, 以法律形式賦予林農長期而有保障的土地使用權, 開創集體林區產權制度改革的先河。

4、本項改革試驗成效在進一步完善的基礎上可以全面推開。其完善內容主要有：對已簽訂營林協議（合同）者, 要進行股份設置量化, 發放股權證；對已發放股權證者, 應按林地四抵、林種、樹種結構分別核發林權證；對已核發林權證者, 應根據協議（合同）進行股份化、人格化, 確保所有者、經管者的合法權益。

TU451

1674-3954（2011）03-0382-01