影響我國教育公平的制度性因素探析※

夏建文

（湖南城市學院 經濟管理系，湖南，益陽，413000）

影響我國教育公平的制度性因素探析※

夏建文

（湖南城市學院 經濟管理系，湖南，益陽，413000）

教育公平作為突出的社會問題被越來越多的民眾關注。當前最值得關注的導致教育不公平的制度性原因主要是精英取向、城市取向，使得入學機會與求學條件出現分化；教育資源配置不當，使得受教育條件和過程不公平；學非所用、畢業即失業使得學生成功機會不均等和發展程度差異大的結果不公平。

制度性因素；精英取向；城市取向；教育資源配置不當；學生成功機會不均等；發展程度差異大

美國著名教育家賀拉斯·曼曾經說過：“教育是實現人類平等的偉大的工具，它的作用比任何其他人類發明都要大得多。”[1](P71)近年來，教育公平作為突出的社會問題被越來越多的民眾關注。造成教育不公平的主要是歷史原因，只能通過經濟發展和社會進步逐步加以解決。但當前最值得關注的不是歷史造成的發展差距，而是導致教育不公平的制度性原因。

一、教育公平的科學內涵

教育公平是社會公平在教育領域的延伸和體現。它包括以下內容：一是教育機會公平，就是確保人人都享有平等的受教育的權利和義務。包括每個人公平地享有受教育權利，公平地享有個人發展所必需的教育資源。強調入學機會與求學條件均等，不分性別、種族、貧富，所有兒童都擁有接受教育的權利。衡量標準可以定位在：“讓人人都享有受教育的機會”。二是教育過程公平，就是提供相對平等的受教育的機會和條件。強調學生在受教育年限、學習類型、課程內容、學校教學條件等方面享受平等的受教育條件；在教學內容、教育經費、教育設備、師資水平等方面有相對均等的條件，學生在教育過程中受到社會、學校和教師的同等對待，享受符合其能力發展水平和潛力的教育。衡量標準可以定位在：“讓人人都受到良好的教育”。三是教育結果公平，就是教育成功機會和教育效果的相對均等。強調每個學生都能有效利用社會提供的教育機會，取得符合其個性、智力、能力的學業成就，從而為其未來發展創造條件。從實質上說，教育結果公平不是讓所有受教育者都達到同樣的發展程度，而是培養出適應社會多樣需求的人才；不是人簡單的、某一方面素質的平等發展，而是綜合個性的全面發展；不是統一標準、千人一面，而是在具備了基本的知識、能力、道德素質的基礎上，個性潛力得以正確對待與評價，并得以充分挖掘。因此，教育結果的公平是一種實質性的公平，其衡量標準可定位在“讓受教育者人人學有所得、學有所用”、“人盡其才”。[2]（P31）起點公平是基礎，過程公平是保障，結果公平是目標。這三者相互聯系，相互統一，共同作用，才能保證教育公平的整體實現。

二、“精英取向”、“城市取向”，使得入學機會與求學條件出現分化

精英教育取向表現為使少數人享受充分的教育，培養一批出類拔萃的精英人才，實行嚴格選拔、淘汰的“尖子教育”。[3]（P30）即政策性教育資源的分配不均，人為地剝奪他人的教育權利。這是通過“重點學校制度”實現的。“重點學校”制度始于20世紀50年代，為了向高等學校輸送合格新生，國家開始重點扶植一批重點中小學，以與高等教育的需要配套。到1963年，在全國27個省、自治區、直轄市確定的重點中學共487所，占當時公辦中學的3.1%。[4]（P167-168）這些重點學校在教育經費、硬件設施、師資水平、招生等方面都享有特殊政策，遠比一般學校優越，導致學校間的不公平競爭。盡管20世紀90年代中期，教育部決定取消義務教育階段的重點學校和小學升初中考試，實行“電腦派位”、“就近入學” 等制度。1997年，國家教委甚至專門發文要求取消“擇校生”。然而，“擇校熱”并未因此降溫，重點學校制度未能真正被革除，而在以示范學校、實驗學校、明星學校等諸多名義，繼續享受傾斜政策。據統計，2009年湖南省仍有省示范性高中有154所。層層設置重點學校，剝奪了更多學生的公平教育的機會，引發重點學校之間的師資競爭，導致全國范圍內優秀師資從教育資源更為短缺的鄉村流向城鎮，從邊遠地區、中小城市流向大城市。“少數城市重點學校不僅成為高分學生的‘收割機’，而且成為優秀師資的‘抽血機’。”[5]（P34）重點學校制度的事實上存在，對培養“人才”的片面追求產生了誤導：教育對“才”的關注日益取代對“人”的關注，造成教育最根本的樹人育人功能的旁落。在教育過程中，對少數優異學生的關注取代了對大多數普通學生的關注，致使義務教育具有了本不該有的很強的競爭性、淘汰性、選拔性，其后果是篩選出一小批“尖子”時，造就了大量教育的“失敗者”。其后果必然是在公共教育體系中，“政府集中優勢資源扶持少數學校，而忽略多數非重點學校，通過這種國家政策性控制而實現學校的社會選拔與分層的功能。無疑是缺乏正義的。”[6]（P23）

城市中心取向就是教育設施、高考招生、教育內容的城市取向。這主要是通過戶籍制度推動的。戶籍制度將公民人為地劃分為農村戶口和城市人口。城市的教育和基礎設施，幾乎完全是由國家財政投入的；而農村的教育和基礎設施，則有相當一部分要由農民自己來負擔。《義務教育法實施細則》第三十條規定：“實施義務教育的學校新建、改建、擴建所需資金，在城鎮由當地人民政府負責列入基本建設投資計劃，或者通過其他渠道籌措；在鄉村由鄉、村負責籌措，縣級人民政府對有困難的鄉、村可酌情予以補助。”這一規定對城鎮居民與農村居民作了差別對待：城鎮建校由政府出資，農村建校由農民出資。[7]這種人為設置的教育費用制度，造成了高額的教育支付成本，農民接受教育的門檻被抬高。有調查顯示，教育支出成為農民返貧的第二大因素（僅次于疾病）。國家培養一個農村大學生，就可以解決一個農村家庭的貧困命運。而一個農村家庭要培養一個大學生，就會帶來一個家庭的貧困命運。2006年，全國教育經費支出9815.30億元。當年農村小學、初中教育經費支出總數為1977.48億元，僅占全國教育投入的20.15%。當年全國人均教育經費為5888元，農村義務教育人均經費為 2137元，僅占全國人均教育經費的 36.29%。[8]2006年農村小學和初中均擁有計算機分別為 6臺和 38臺，遠低于城市的 71臺和102臺；2008年農村小學、初中建網學校比例分別為9.8%和35.3%，比城市低48.3和30.5個百分點。農村學校每百名學生擁有計算機臺數，小學為3.5臺、初中為6臺，與城市的差距分別達到4.5臺和2.6臺，城鄉差值同比上年都增加了0.1臺。[9]（P40）

高考招生標準的巨大差異，造成了高等教育入學機會的不公平。我國實現統一的高考制度，具備了形式上的公平，即“分數面前人人平等”。但實際錄取學生采取的是分省定額、劃線錄取的辦法。各地錄取定額并非按考生數量平均分配，而是按各地高教資源的狀況，因此出現各地之間錄取率、錄取分數線的極大差異，加劇了原本已經存在的教育不公平。2010年上海的二批錄取分數線相應為404分和400分，京地區二批文理科錄取分數線分別為474分和441分。而湖南省的二批錄取分數線卻為523分和494分，可以看出差距達到幾十分之多。由于分數線的差異，相對而言，經濟落后地區考生獲得高等教育機會的可能性要小的多。東部發達地區和大城市的高校分布較為集中，其數量遠遠多于中、西部地區和中小城市，尤其是重點大學多數分布于東部和大城市。據2006年的統計資料顯示，中國東部地區的高校數占全國高校總數的47.8%，平均每99.6萬人就擁有一所高校；而西部僅擁有全國高校的18.9%，平均每147.78萬人才擁有一所高校。[10]（P58）同時，在招生時又具有明顯的“地緣傾向”，優先照顧高校所在城市的考生，較少考慮城鄉、地區和階層之間的利益平衡，導致許多高校在教育落后的中、西部地區和農村地區的招生計劃指標遠遠低于東部發達地區和大城市。即便是部屬國家重點高校，在制定招生計劃時也明顯優先照顧當地考生。《中國教育與人力資源問題報告》公布的數據顯示：北京市高中畢業學齡人口只占全國的 0.9%，而北大、清華在北京的招生名額分別占總數的13%和18%。

教育內容的城市取向是更深層次的教育不公現象。中國的教材主要是以城市學生的學力為依據制定的全國統一大綱、統一教材和統一標準，在教育內容的選擇上，是按照城市學生的學習能力為依據制定的，很少考慮城鄉之間、發達地區和貧困地區之間在教育環境、教育資源上存在的巨大差異。每年只有一小批農村的優秀人能挑出“農門”，更多的農村學生不得不面對升學無望的困境。然而，這些人既不善農活，又難以適應城市的就業和生活需求，處境極為艱難。遠離農村生活的農村教育導致了教育在農村經濟和社會發展中的缺位與失能，拉大了城鄉教育的差距，加劇了教育的不公平。

1、教育資源配置不當，使得受教育條件和過程不公平

教育資源包括教育經費、教育設備、教學內容、師資水平等諸多內容，但毫無疑問，教育經費是最為重要的教育資源。教育經費投入總量不足，導致政府宏觀調控乏力，是影響教育公平發展的直接原因。教育經費是現代教育事業的血液，是教育事業得以生存和發展的重要條件。我國財政性教育投入占GDP比例長期低于世界發展中國家平均水平，使公共財政保障能力處于較低水平，缺乏在最低合格標準上的需求預算，導致義務教育學校公用經費不足，非義務教育學校辦學依靠學雜費、擇校費和舉債支撐的局面。教育經費相對于國民生產總值的比重，世界平均水平為 4.9%，發達國家為5.1%，欠發達國家為4.1%。據統計，2009年全國國內生產總值(GDP)為340507億元，全國教育經費為16502.71億元，比上年的14500.74億元增長13.81%。其中，國家財政性教育經費為12231.09億元，比上年的 10449.63億元增長 17.05%。國家財政性教育經費占 GDP的比例為3.59%，比上年的3.33%增加了0.26個百分點。按預算內教育經費包含教育費附加的口徑計算，2009年全國預算內教育經費為11974.98億元，占財政支出76299.93億元的比例為15.69%，比上年的16.32%減少了0.63個百分點。從全國情況看，有29個省、自治區、直轄市預算內教育經費占財政支出比例比上年有不同程度的下降。然而，有不少省、自治區、直轄市沒有達到上述增長要求，2009年全國教育經費執行情況統計表顯示：共有5個省、自治區、直轄市的地方政府財政預算內教育撥款的增長低于同級財政經常性收入的增長，其中甘肅省的增幅低于后者 56.34%。各級教育生均預算內教育事業費增長有7個省區出現負增長，如寧夏回族自治區和吉林省分別為-18.09%、-10.28%。[11]

由于我國在教育上的投入比較低，也就形成了“僧多粥少”的局面，由此導致各級地方政府、各級教育主管機構對教育資源的不公平分配。各級政府對教育經費如何在高等教育和基礎教育之間、城市教育和農村教育之間、農村教育內部義務教育和非義務教育之間進行分配時就會出現有違公平原則的做法，從而加劇了教育的不公平，誘發教育腐敗。在這些爭奪戰中，弱勢群體的正當合法權益往往得不到有力的保障，教育的不公平，會導致富裕階層與貧困階層之間所擁有的教育資源差距越來越大，各自獲取的機會更加不均等。

教育經費支出結構不合理，導致教育發展不均衡。教育經費的分配城鄉之間差距不斷拉大。2002年，全社會的各項教育投資5800多億元（其中政府投入不足70%），其中77%用于城市，在義務教育的孩子中占70%的農村孩子，卻只占獲得剩余的23%。[12]這種分配比例的嚴重失衡，使得農村的教育發展緩慢。同時，教育經費的地區分配也是極為不合理的。2009年北京市人均預算內教育經費2456.01元。2009年安徽省人均預算內教育經費578.63元。2009年北京市人均預算內教育經費是2009年安徽省人均預算內教育經費的4.24倍。[13]一些地方和學校受“教育產業化”思潮的影響，以所謂的“優質優價”獲取社會資源，將政府用納稅人的錢提供的“公共產品”變成民眾需要花錢購買的服務，架空了弱勢人群享受公共服務的機會和權力，加大了教育不公平。

2、“學非所用”、“畢業失業”，導致學生成功機會不均等和發展程度差異大

教育結果公平，是指使所有學生的潛能都得到最大限度的開發，也就是我們一貫倡導的人盡其才。教育結果的公平不是所有的學生最后都有相同的發展類型和發展水平，而應當使每個學生達到他們應該達到的水平，具有他們應該具有的才華。上個世紀末，法國教育思考委員會向法國政府建議的教育改革目標是“讓失敗率為零”。這里的“失敗”是指學生在自身原有的基礎上得到發展。而使每個學生都比原來變得更好應該是教育追求的目標。英國特色學校促進會提出：“好的教育能教人變好，好的教學能改變人的生活.教育好一個孩子,你就給了他一個機會。教育不好，他可能一生都得不到一個機會。”新加坡教育部長最近發表的《讓每個孩子都成功》的報告提出：“學校領導和教師應當期待學生某項潛能得到培養，同時想盡辦法讓能力不同的兒童都取得進步。”這些都有助于引起我們對教育結果公平的關注。

教育結果不公平是教育機會和過程不公平的體現。目前我國在教育結果這個層面的不公平主要有教學質量的差異、高考分數線差異、各個不同階層之間子女學業成就的不均等等方面，概括起來講，教育結果不公平的表現主要有：一是各地教育發展程度差異大。按照地理和行政特征，將我國省市區劃分為京津滬、東部地區、中部地區和西部地區4類，目前，我國各地區教育發展程度按教育發展指數從高到低依次排列為京津滬、東部地區、中部地區和西部地區；城市教育與農村教育也存在著教育結果的不公平現象。由于社會偏見而產生的對不同學校畢業生的不同對待，或是對不同水平學生的同等對待。二是來自不同家庭背景的學生成功機會不均等。當前，我國強勢群體與弱勢群體教育的存在著嚴重的不公平，不同群體子女階層差距明顯加大，優勢階層子女主要集中在優質學校，而薄弱學校的學生則主要由弱勢階層子女構成。另外學校教育之間的不公平、階段教育的不平衡和升學機會的不均等也加劇了教育結果的不公平。

從1999年開始，我國高校開始擴大招生規模，全國高校招生總人數達153萬人，比上年增加45萬。2003年全國高校招生總人數達到382.2萬，2007年達到500萬。2008年全國普通高校共安排招生計劃599萬名。同時，我國每年畢業的大學生有 30%～50%的人找不到工作，即出現了“畢業即失業”現象，大學畢業生的就業形勢日趨嚴峻。但伴隨這一現象的卻是，幾乎每個忙著招人的企業都在抱怨招聘不到合適的員工。從中國的教育體制上看，許多大學設置的專業和教學內容、方法、培養目標都不是很清楚，其中一個突出表現就是大學里的一些專業非常狹窄，脫離了市場的需求。例如，招聘材料、建筑類畢業生的單位難覓應聘者蹤影，而與電子商務、網絡有關的專業，招聘單位寥若晨星，但前來應聘的學生卻數以千計，至于會計、營銷人員的招聘更是熱點中的熱點，始終滿足不了蜂擁而至畢業生。這一來，就使得培養出來的人才根本不適合社會發展的需要。

[1] [美]約翰.布魯貝克.高等教育哲學[M].王承緒等譯.杭州：浙江教育出版社，1998.

[2] 夏建文.論教育公平對和諧社會的基礎性作用[J].改革與開放.2010（1）.

[3] 楊東平.中國教育的理想與現實[M].北京大學出版社，2006.

[4] 中國教育年鑒編輯部.中國教育年鑒（1949-1981）[M].中國大百科全書出版社，1984.

[5] 楊東平.告別重點學校.南風窗[J].2005.7

[6] 金牛宏.精英主義教育體制與重點學校.教育研究與實驗[J]，2000.4

[7] 袁連生.我國義務教育財政不公平探討[J].教育與經濟，2001（4）.

[8] 教育部發展規劃司.中國教育統計年鑒2007.北京：人民教育出版社，2008.11.

[9] 第七戰略專題調研組（組長：陶西平、袁振國）.加強統籌協調,促進教育公平.教育研究[J].2010.7

[10] 李華平.論和諧社會視域下的高等教育公平.中共福建省委黨校學報[J].2007.3.

[11] 教育部 國家統計局 財政部 2009年全國教育經費執行情況統計公告，新京報[N]2010.12.08.

[12] 陳錫文、韓俊、趙陽.中國農村公共財政制度研究.宏觀經濟研究[J].2005.5

[13] 國家統計局.中華人民共和國 2009年國民經濟和社會發展統計公報.http://www.stats.gov.cn/tjgb/

TU684

1674-3954（2011）03-0387-02

夏建文（1966— ），男，湖南安化人，教授，法學碩士，湖南城市學院經濟管理系黨總支書記，主要從事科學社會主義教學與研究。盧桂桃（1969— ），女，湖南安化人，政工師。研究方向大學生思想政治教育。

湖南省教育科學“十一五”規劃立項課題（編號XJK08BJB004）研究成果之一。