民辦學校之于“民辦非企業單位”的法律辨析

徐 偉

民辦學校之于“民辦非企業單位”的法律辨析

徐 偉

頒布于2002年12月28日的《民辦教育促進法》明確規定，依法成立的民辦學校具有法人的法律地位，但直到2011年“兩會”仍有代表提出，“民辦學校法律地位不清是個由來已久的問題”,①其中詬病最甚的是民辦學?！懊褶k非企業單位”法人類屬的問題。法人類屬決定著法人權利和義務的構成及實現方式，民辦教育面臨的所有問題，都可以歸結于這個問題。民辦學校之于“民辦非企業單位”到底有什么樣的糾葛？這是個值得認真從法律角度厘清的問題。

一、民辦學校作為“民辦非企業單位”的由來

法人的產生，源自于民事法律關系主體法律地位的確認。我國劃分法人類型的基本法律規范是作為民事基本法的《民法通則》，而《民法通則》所確定的企業、機關、事業單位和社會團體四類法人，無論內涵還是外延，都不可能具備對“民辦非企業單位”的包容。教育類的所有法律法規，也沒有將民辦學校定性為“民辦非企業單位”的任何規定。只是在學理解釋性質的“《民辦教育促進法實施條例》解讀之二十二·民辦學校的登記”中提到:“按照我國現行的做法，民辦學校被視為民辦非企業單位，其登記自然適用1998年10月25日國務院公布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》?！雹?/p>

那么，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》能否作為將民辦學校認定為“民辦非企業單位”的法律依據？該條例是國務院1998年10月25日發布的行政法規，相關的規定有兩處，一是第二條的界定，“民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”。二是在第五條規定了“民辦非企業單位”的登記機關：“國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的民辦非企業單位登記管理機關”。顯然，該條例并沒有將民辦學校規定為“民辦非企業單位”。

我國民辦教育在1986年后進入開創時期。③隨著民辦教育的發展，民辦學校逐漸成長為不可或缺的社會組織。面對民辦學校以及類似社會組織的層出不窮，《民法通則》法人“四分法”的分類，逐漸顯得捉襟見肘。

抑或是考慮到這種法人類屬與社會組織不協調的情況，2006年全國組織機構代碼管理中心等五個司局級部門起草的《GB/T20091-2006組織機構類型》，將組織機構類型的大類確定為企業、機關、事業單位、社會團體，上述四類不能包括的組織機構歸入“其他組織機構”，把基金會、民辦非企業單位、宗教活動場所、農村村民委員會和城市居委會概括于其中?！稑藴驶ā返谄邨l規定，GB開頭的標準屬于強制性國家標準，但是強制性的國家標準，不能等同于強制性的法律。我國立法法并沒有將國家標準列入適用范圍，學界對國家標準屬何種性質的規范也尚無定論。④可見，上述將“民辦非企業單位”作為“第五類法人”的做法，充其量也只是一個“修補性”的權宜之計，非但本身不具有法律性質，現實中也仍然解決不了民法的法人類屬與社會組織不協調的問題。

現行法律規范中，最早將民辦學校定性為“民辦非企業單位”的是2001年10月19日民政部發布施行的《教育類民辦非企業單位登記辦法（試行）》（以下簡稱“辦法”）?！稗k法”第二條規定，“本辦法所稱的教育類民辦非企業單位，主要指：經縣級以上地方人民政府或縣級以上地方人民政府教育行政部門審批設立的，由企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民個人，利用非國家財政性教育經費，面向社會舉辦的學校及其他教育機構?！?/p>

綜上，將民辦學校定性為“民辦非企業單位”的做法，迄今沒有法律法規的依據，唯一的依據，只是民政部的上述“辦法”。如果說這就是“按照我國現行的做法，民辦學校被視為民辦非企業單位”的實際解讀的話，那么，其中所蘊藏的問題就已經不是法律缺陷所能包括的了。

二、將民辦學校登記為“民辦非企業單位”的弊端

1986年開始實施的《民法通則》及其相關法律法規，建立起我國的法人制度和法人分類登記注冊制度：機關和事業法人由編制部門登記與管理，企業法人由工商部門登記設立，社團法人到民政部門登記注冊?！睹褶k教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》均未明確民政部門是民辦學校的唯一登記機關，之前的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》也沒有明確規定民辦學校是“民辦非企業單位”。最早規定民政部門受理民辦學校登記的是“辦法”，而其依據，是已被廢止的《社會力量辦學條例》。所以，最起碼在2003年《民辦教育促進法》實施之后，民政部門受理民辦學校登記為“民辦非企業單位”，是缺乏法律依據的。

民辦學校登記為“民辦非企業單位”的另一主要弊端是“雙重審核”。實行“登記管理機關”和“業務主管單位”雙重審核，必然引發雙重管理。1998年的《社會團體登記管理條例》賦予登記機關以程序職能的同時還賦予其監督職能，2007年的《民政部關于進一步做好民辦高校登記管理工作的通知》第3條也規定了“規范民辦高校的日常管理工作”的內容。作為登記部門，民政部門同時也承擔著對民辦學校運行的監督管理。

制度設計的制衡原則要求，行使程序職能與行使監督職能的具體行政機關應該各司其職。前者的職能是服務，屬于行政程序的執行，執行的形式是依法行政；而后者的職能是管理，屬于行政權力的執行，執行的形式更多的是自由裁量。無論法律規定登記程序是實質審查的許可主義，還是形式審查的準則主義，登記機關所具有的審查職能應該只限于登記階段，其后的監督應與登記機關脫節。依據現有的民辦非企業單位的制度框架管理民辦學校，不僅有違于制度設計的制衡原則，有悖于法律的平權理念，也不符合教育規律，勢必造成管理權限發生交叉重疊，出現行政分權、越權以致混亂。

因此，監督職能理應從作為登記機關的民政部門分離出去，改革民辦高校法人登記與管理的方法，理順法人的審查、登記和監督職能，將當前法人的雙重登記改革為集中統一登記，充分落實教育行政管理部門的業務審查和監督職能。

三、“民辦非企業單位”作為法律術語的失范性分析

《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二條規定：“本條例所稱民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的從事非營利性社會服務活動的社會組織”。表明“民辦非企業單位”的舉辦主體是非國家機關的社會組織和公民；舉辦資產是非國有資產，活動性質是非營利性（隱含公益性）的“非營利性社會服務活動”。這個規定的前兩個標準用來界定“民辦”，后一個標準用來界定“非企業”。

從法律語言學的角度分析，這個界定看似嚴謹，實則存在嚴重的語言失范。我國法律術語的失范是有目共睹的事實，“行政法規和部門規章中的語言失范問題更加嚴重”。⑤“民辦非企業單位”的采用，堪為典型。

首先是作為法律術語的來源的失范。法律術語是在長期法律實踐中，對各種法律事實進行概括，抽取出它們的共同特征而形成的范疇。因而，法律術語高度的穩定性和權威性是其作為專業術語的主要特征。

民辦非企業單位名稱的由來表明，它是一個具有突出的主觀臆造性的詞語，不符合法律術語產生的基本規范。1996年8月28日，中辦、國辦聯合下發了《關于加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知》（中辦發[1996]22號），首次使用民辦非企業單位的概念，以便確立對社會團體和民辦非企業單位實行“統一歸口登記，雙重負責，分級管理”的管理體制。“最初使用民辦非企業單位名稱，僅僅是為了和國辦事業單位相區別”，⑥并不是要界定一種新型的社會組織形式?？梢姡懊褶k非企業單位”并不是對與法律相關的事物、狀態、行為進行概括而形成的法律術語，從使用之初就不具備任何法律意義。而此前僅僅一個多月，民辦非企業單位還被國家政策性文件稱為“民辦事業單位”，⑦進一步反映出“民辦非企業單位”采用上“率爾而作”的主觀、輕率和隨意。1998年10月國務院發布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以行政法規的形式，首次規定民辦非企業單位作為一類社會組織的統稱，使得這一產生于主觀、輕率、隨意詞語，得以躋身法律術語的行列，但依然沒有表明其法律依據。

可見，“民辦非企業單位”作為法律術語，既不符合常用詞匯的轉化性、古代術語的沿用性、外國術語的移植性，也無新造詞語的公定性，完全是一個主觀臆造的詞語?！凹炔慌c國際接軌，得不到國際社會的認同，也未能與我國現有的社會組織類型相銜接，不易被公眾理解、接受。”⑧

其次，作為法律術語語素構成的邏輯規則的失范。邏輯學的基本規則表明，事物的定義或界定一般不應是否定的，語言的否定形式，只能揭示被定義項不具有什么屬性，而不能揭示其具有什么屬性。“民辦非企業單位”的語素構成意義在于，以否定的語言形式肯定企業以外的所有“單位”。既然“非企業”，那么是什么？是機關、事業，抑或社團？可見，由于在語素構成中使用了“非”的排除性表述，遂使這一名稱的外延在“企業”之外作無限延展，與其意欲指稱的內涵——與國辦事業單位相區別——有很大差異，極易產生誤解。

四、結語

表現于法律依據、法人類屬、登記方式和語言失范等層面的民辦學校之于“民辦非企業單位”的糾葛，實質上可以歸結為我國民辦學校法人制度，特別是民辦學校法人類屬的制度性缺陷。對于未來完善制度建設的路徑選擇，社會各界莫衷一是，或主張“財團法人”，或主張“學校法人”或主張“自收自支事業法人”等等?，F實地看，溫州市以政府規章形式，在《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發展的若干意見》中規定民辦學校可以成為“民辦事業法人”的做法最值得關注。⑨浙江是全國唯一承擔了“國家民辦教育綜合改革試點”的省份，溫州市是試點的主要城市。該意見的有關規定，應該蘊含了國家對民辦學校法人制度改革方向和路徑的基本態度。

從溫州市的基本思路——民辦學?？梢猿蔀椤懊褶k事業法人”，非營利性的民辦事業單位法人由民政部門登記管理，營利性的按照企業法人由工商部門登記管理——來看，似乎并不令人樂觀：“民辦事業法人”與“事業法人”登記方式的不同，會否依然使二者的法律地位不同？非營利性的民辦事業單位法人由民政部門登記管理的做法，會否使“民辦事業單位法人”依然陷入“雙重實質性審查”的行政分權中？大部分靠投資舉辦的民辦學校會否遭遇捐贈的要求？如此等等，都是完善民辦學校法人制度必須解決的問題。

注釋：

①中國教育新聞網：2011年8月14日。

②《中國教育報》，2004年12月3日第8版。

③徐偉：《我國當代民辦教育立法的發展》，《河南教育學院學報》2003年第4期。

④龔貴寒：《試論國家標準的法律性質》，《內蒙古農業大學學報》（社會科學版）2010年第5期。

⑤劉大生：《中國當前立法語言失范化之評析》，《法學》2001年第1期。

⑥⑧民政部官方網站，《關于促進民辦非企業單位發展研究報告》，2008年7月23日。

⑦《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發〈中共中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見〉的通知》（中辦發〔1996〕17號）。

⑨溫州教育網，2011年9月27日。

（作者：深圳廣播電視大學副教授）